La innovación en la compra pública

Por: Lina Parra

Edición del video: Fernando Andrade

Fotografía: Hugo Pavón

Transcripción: Salomé Tejada

Edición del texto: Sofía Tinajero Romero

 

La Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador dedicó el mes de marzo de 2023 a la contratación pública. El Área de Derecho realizó una serie de actividades. Entre ellas, contó con la participación de Inés María Baldeón, docente de la universidad y directora general del GRUPO CEAS, de España.

Con esta ocasión, Lina Parra, docente del Área de Derecho, le entrevistó acerca de las nuevas formas de contratación pública. Baldeón tiene un doctorado en Derecho y una maestría en Administración de empresas y también de Derecho Constitucional.

Se ha visto la necesidad de generar nuevas formas de contratación pública; por ejemplo, la compra pública de innovación. ¿Qué implica una verdadera innovación?

Académicamente, fue una iniciativa de Eddy De la Guerra, de poner esta materia dentro del currículum de contratación pública, en la Universidad. Se conoce a nivel internacional como CPI. El objeto de la contratación es contratar objetos que no existen aún en el mercado, que se busca que se innoven y que se creen.

El principal reto es generar las soluciones a problemas que existen en la actualidad, pero cuyas soluciones no existen todavía. Esa es la Compra Pública de Innovación. ¿Por qué compra pública? Porque el gobierno es el principal comprador de esta innovación, que debería generarse desde la universidad y desde la empresa privada. Los que deberían hacer la innovación, como ofertantes, deberían ser los universitarios y también la empresa privada.

Esto comenzó en 1940, en Estado Unidos de América. Sin embargo, en Ecuador todavía es una materia que recién se la está conociendo, que requiere mucha decisión política, un cambio de mentalidad y una decisión de hacer las cosas, porque es crear nuevos productos.

¿Podría darnos un ejemplo?

Cuando estuvimos en el tema de la pandemia, sí hubiéramos podido nosotros haber inventado una medicina que solucione el problema que teníamos en ese momento, inventada por nosotros para generar una solución a una necesidad de ese momento.

Y de ahí, en los temas de innovación social. Actualmente, en la vida que estamos aquí en el Ecuador, todo lo que sea mejoras en las condiciones de seguridad, no solo pensando en software, sino mejor calidad desde la iniciativa privada para una vida mejor, innovación social, educativa.

En España, había muchos viejitos que se iban a los hospitales y no se sabía por qué. Resulta que ellos no querían estar solos en sus casas. Entonces, buscaban enfermarse para de alguna forma ir al hospital.

¿Qué se buscó?, ¿qué se encontró ahí? La raíz del problema, y que era que ellos estaban solos. Entonces, como innovación fue llevarles a parques en donde se reúnan con otras personas y con ayuda de psicólogos, de personas que les motiven, ellos puedan tener una vejez más decente.

Eso fue incorporado por el gobierno de España. Entonces, creo que es tener como un chip de creatividad, y decir aquí hay un problema y, por lo tanto, qué soluciones propones, no solo de informática, sino, solución a nivel general, social, educativa, académica, empresarial.

¿Qué haría falta para cambiar ese chip aquí en Ecuador?

Empoderarnos, porque yo creo que todos los seres humanos tenemos 24 horas al día, tenemos las mismas condiciones físicas de poder actuar, tenemos un mismo intelecto, lo que pasa es que a veces estamos bloqueados. Porque decimos claro, esto en España podría hacerse, en Estados Unidos también, pero en Ecuador no, entonces, ¿por qué en Ecuador no?

Yo estoy dirigiendo ahora, en España, un proyecto de compra pública de innovación y dirijo a españoles. ¿Por qué lo hice? Porque yo me creo que soy buena para poder desarrollar una actividad, no me bloqueo porque soy de un país de “tercer mundo”, sino que creo en mis potencialidades y creo que es importante convencernos a nosotros mismos que podemos hacer las cosas. Que no debemos sentirnos víctimas, tampoco victimarios, sino responsables de poder hacer. Hay que empoderarnos mucho y sentirnos que estamos en la capacidad de hacerlo

Y ¿cuándo? Cuando estamos precisamente en crisis. Porque cuando uno cae en el mayor fango de una situación o de crisis anímica o de crisis económica, es cuando comienza a fluir la creatividad y creo que es el momento para poder hacerlo.

Justamente, para las personas que en este momento nos están viendo y sean escépticas; que consideren que España tiene más recursos, tiene un contexto jurídico más favorable para este tipo de actuaciones, ¿qué tendría usted que decir frente a esta posible resistencia?

La economía es la ciencia de la escasez, en cualquier país del mundo. Nadie tiene los suficientes recursos. Pero nosotros tenemos un recurso básico, que es nuestra decisión de poder hacerlo. Debemos sentirnos que somos actores de nuestro propio destino. Eso implica, no solamente que el gobierno sea quien solucione, o que venga el presidente de la República a decirnos “por aquí vamos”. Nosotros estamos en capacidad de ser proactivos, de presentar una propuesta de solución.

Sí es difícil, porque nosotros tenemos que luchar con nuestra propia mente, y nuestra mente es súper poderosa para decirnos “no se va por ahí, mejor no lo hagas” o “deja de hacerlo”. La innovación implica entender que podemos fracasar muchas veces. Los inventores de productos tan buenos para la humanidad fracasaron un montón de veces, pero el tema es levantarse del fracaso, y que no te tilden como fracasado. El problema en nuestro país puede ser algo distinto al de Estados Unidos, en donde no te tildan por fracasar, sino te estimulan a que fracases, ya que después del fracaso encuentras una solución.

Entonces, creo que acá debemos incentivar a que los temas de innovación conllevan fracaso. De hecho, las estadísticas dicen que solo el 10 % de proyectos innovadores pueden tener un resultado de éxito. Hay que ser proclives al fracaso a un 90 %. No obstante, lo cual el 10 % es lo que hace que lo innovador haya funcionado hasta la fecha.

Hay otra forma novedosa de hacer contratación. Son las alianzas público-privadas, en general, y con la visión que usted tiene desde España y varias partes de Ecuador. ¿Qué nos puede comentar desde esta perspectiva global? ¿Cómo está ese panorama global y cómo lo aterriza a la realidad ecuatoriana?

Yo le voy a hacer un símil con el origen campesino. El Estado es dueño de un territorio. Vamos a suponer que eso es una hacienda. Ahí existen fortalezas de ese Estado, que son los sectores estratégicos, es decir, aquello que le hace ser rico a un país; tener el sector de petróleo, lo que es energía, lo que es minas, esa es la propiedad del Estado. Eso tiene que administrarse en bien de todos, porque no es la propiedad particular de alguien, y con esos sectores estratégicos, con esos bienes del Estado hay que brindar servicios que satisfagan necesidades públicas; que son servicios públicos.

Entonces, ¿de quién es esa obligación? Del Estado, tanto de manejar la propiedad del mismo como de manejar servicios públicos. En el Ecuador, la empresa pública es creada para administrar los sectores estratégicos y los servicios públicos.

Ahora, qué pasa cuando el Estado no lo puede hacer, cuando no está en capacidad por temas económicos o por temas de capacidad técnica. El Estado busca la ayuda de otro. Al buscar la ayuda del otro, le delega al otro. Ese otro delegado, en la Constitución de nuestro país dice que tendría que ser, para manejar sectores estratégicos y servicios públicos, una empresa de economía mixta de mayoría del Estado.

Entonces, le delega a una empresa de economía mixta de mayoría del Estado, lo que le corresponde al Estado. Debe ser a la empresa de economía mixta. Hay una delegación contractual para una empresa de economía mixta.

¿Cuándo viene la asociación público-privada? Cuando no puede hacer la empresa pública, no hay empresa de economía mixta de mayoría de Estado y, entonces, por excepción, aquello que le corresponde administrar al Estado, que son los sectores estratégicos o la prestación de servicios públicos, por excepción, se dice vamos a pasarle a un privado o a un actor de la economía popular y solidaria.

Entonces, hago una delegación contractual. La propiedad sigue siendo del Estado, la obligación sigue siendo del Estado. Solo que, por un período determinado, el Estado entregó para que sea operado por un privado. Eso se confunde a veces con la privatización. Y no es una privatización; es una delegación de lo que le corresponde a hacer al Estado por un tiempo determinado, hasta que recupere la inversión privada. Lo que vas a invertir, delegas a través de una asociación público-privada para manejar sectores estratégicos o prestar servicios públicos.

También, puede haber delegaciones contractuales para servicios públicos impropios, o los famosos servicios de interés general, que son lo mismo. Y ahí no se requiere seguir esa excepción, sino que se puede hacer esas delegaciones contractuales sin excepción.

En resumen, sectores estratégicos y servicios públicos deberían hacerlo como responsabilidad del Estado. Si el Estado no lo puede hacer, puede delegar a través de una asociación público-privada. También puede haber la posibilidad de alianza estratégica.

¿Qué significa eso? Que la empresa pública, que es la que está autorizada por el Estado para hacer la prestación de servicios públicos o de la administración de los sectores estratégicos, busque un socio, que va con la figura de sociedad y trabajen en conjunto en una alianza estratégica.

Entonces, tanto las delegaciones contractuales como las alianzas estratégicas son parte de la contratación pública.

El tema es que no son regidos por el SERCOP, ni regidos por la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, sino que están en leyes sectoriales como el COA. Eso es lo que a veces a los chicos de la universidad les cuesta mucho entender.

Se preguntan cómo se hace esto a través del PAC o del portal de compras públicas del SERCOP. Yo les explico que eso que hacen en el portal y en el plan anual de compras públicas es la famosa compra pública tradicional. Pero hay una compra pública no tradicional, que es pasarle la responsabilidad de lo que le corresponde al Estado, a un privado a través de una delegación contractual o buscarle un socio a la empresa pública para que haga alianza estratégica y operen los dos esa actividad.

En esas dos operaciones -delegación contractual o alianza estratégica-, hay traslado de riesgo. Entonces, qué bueno para el Estado que no sea solo el asumir el riesgo, sino que haya un privado que comparta o que asuma en lugar del Estado el riesgo, bajo condiciones de negociación con seguridad jurídica de control.

Eso creo que no es un invento; eso ya nació en Inglaterra hace cientos de años, solo que en nuestro país es el momento de activarlo y de potenciarlo.

¿Por qué no se lo utiliza?

Yo creo que por desconocimiento. Además, porque no hay un modelo de pliego,  no hay un modelo de contratación igual; en cada caso hay que discutir cláusula por cláusula, las condiciones de negociación. No es hacerle bypass a la Ley de Contratación Pública.

Lastimosamente, en ocasiones se simulan alianzas estratégicas para evitar realizar el proceso, por ejemplo, se presenta un socio que en verdad es un proveedor, para evitar hacerlo por la vía de compra pública tradicional.

No, esto no es un bypass. Debe ser una alianza donde se unen por experticias y conocimientos. Entonces, creo que es importante que se distingan bien los conceptos. Creo que está la gente muy preparada solamente, a tener un pliego de compra pública tradicional, con un modelo del SERCOP. Acá hay que discutir, se requiere mucho análisis económico, análisis financiero. La norma sí es importante, pero la norma es solo un sustento del análisis económico.

Creo que a todos les hace falta mucho entender eso, y detrás de todo eso, el sentido común, que yo siempre rescato, porque hay que destacar que el Estado tiene que buscar beneficios. Y también el privado que se asocia o que asume como delegatario la posición del Estado, tiene que buscar beneficios. Es un ganar-ganar de todos, dentro de una estructura de seguridad jurídica, que creo que puede hacer falta en el mecanismo de relación entre las partes.

Yo solicito mucho a la autoridad pública del Ecuador implementar un sistema como el Swiss challenge, para incentivar la delegación contractual.El desafío suizo le permite al Estado incentivar a los participantes en los procedimientos de contratación a igualar o mejorar la oferta a la de las mejores iniciativas presentadas.

Entonces, en cuanto la legislación actual, no existe un sistema así en el país. Tal vez sea necesario que se incluya eso para que los privados tengan el incentivo de presentar una propuesta al Estado. Que si es que lo hacen, hagan estudios de viabilidad, para ver cuán factible es este proyecto. Que entren a concurso público, porque es con ese proceso de transparencia, de competencia.

Muy interesante. Justamente, estaba pensando en algo que usted mencionó, y es cómo hay estos procesos que, sin ser necesariamente corruptos, son anticompetitivos, o no son adecuados a los fines de la contratación.

Sería, posiblemente, una de las razones por las que esta forma de contratación y todas estas nuevas figuras y estos nuevos retos no terminan de llegar a buen puerto. ¿A qué otros factores considera que se puede deber y cómo combatirlos?

Yo creo que es desconocimiento. Creo que es importante que haya un conocimiento. Esta es una técnica profesional; se requiere especialización, se requiere, sobre todo, retomar un análisis financiero básico, un proyecto en el que sea rentable económicamente. Hay que manejar ingresos y gastos.

Entonces, creo que es importante en esa lógica incentivar mucho el conocimiento de estas nuevas fórmulas y después de ello entender que la contratación pública es una herramienta para mejorar la vida de las personas; no de las autoridades en su tema privado, sino, de los conglomerados sociales que requieren un servicio público de mejor calidad.

Otro tema que se abre paso desde la contratación pública, desde la visión empresarial, es el compliance. Este término anglosajón habla de una práctica que es incorporar buenas prácticas al ejercicio empresarial. ¿Cree usted que nos va a funcionar en la actualidad para mejorar estos procesos?

El compliance, como usted dice, es un término anglosajón, pero, significa cumplir las normas, tanto las normas externas como las de autorregulación, porque una empresa privada puede autorregularse. Yo le veo al compliance desde el punto de vista empresarial: ¿cómo sacar rentabilidad al cumplir las normas?

Uno puede sacar beneficios económicos si cumple bien las normas. Entonces, la invitación es a cumplir las normas; y si aparte de cumplir las normas puedes sacar beneficios, pues mucho mejor. Por ejemplo, pensemos en la práctica del “martes 2x1”, que responde a un análisis de datos internos, ahí se evidencia la autorregulación.

Debemos aprender a cumplir, tanto las normas externas como las de autorregulación con un sentido positivo de generación de beneficios para todos.

En la Universidad Andina declaramos marzo, el mes de la contratación pública. Y coincide con una fecha histórica, que es el 8 de Marzo, conmemoración del Día de la Mujer, para resaltar que las mujeres abren espacios y conquistan derechos.

En ese sentido, la Universidad ha liderado un proceso muy importante en la contratación pública. Aquí en la Universidad las mujeres somos pioneras. Yo quisiera que nos cuente un poco sobre esto. ¿Qué implica para usted como emprendedora ecuatoriana en España? ¿Qué nos puede dejar como mensaje para nuestras estudiantes, para nuestras compañeras docentes, para nuestras compañeras abogadas, desde este ámbito?

Yo quisiera, este momento, agradecer a César Montaño Galarza, como rector de la Universidad, porque él nos ha permitido a las docentes y nos ha permitido a las autoridades internas de la universidad, sentirnos empoderadas. Creo que no hay una lucha de hombres contra mujeres; creo que hay un trabajo en conjunto de respetar los espacios de cada una de nosotras. De hecho, usted, Lina; Eddy, la directora general académica de la Universidad, estamos generando cada una un espacio de acción.

Y verles en la universidad en clases, a estudiantes con sus hijos en brazos, a la vez que están haciendo un trabajo de acción pública, que están haciendo el rol de mamás, de esposas o de jefes de hogar, sin tener un matrimonio necesariamente, pero que intentan sacar el brillo en sus ojos.

Yo siempre les digo a mis estudiantes de la maestría y de especialización que nosotros tenemos una fortaleza espiritual muy grande, que nos permite conquistar nuestros espacios. No somos gente perfecta; somos muy vulnerables. Sin embargo, a la vez somos muy fuertes. Creo que eso saca mucho la Andina.

A mí me encanta ser profesora de la Universidad, por ver eso. Veo chicas de provincia, veo gente de lo más recóndito de nuestro país o de otros lados, que tiene la misma identidad.

Entonces, creo que es chévere que coincida el mes de la contratación pública con el mes de las mujeres. Y felicitaciones a esta universidad por llevar a cabo esto desde la práctica, no solo desde la declaración teórica.

Muchas gracias doctora por su tiempo y sus palabras.