Por Fernando Andrade C.
Editor del Portal

Transcripción: Silvia Coral

César Montaño es el Director del Área de Derecho de la Universidad Andina Simón Bolívar. Es un conocedor profundo del proceso de integración andino y de las normativas que han producido los órganos del bloque subregional en su historia.

Este docente ecuatoriano es Doctor (Phd) en Derecho por la Universidad Andina Simón Bolívar, en donde elaboró su tesis sobre la Comunidad Andina. Además es Magíster en Derecho Económico, Mención en Relaciones Económicas Internacionales y, Especialista Superior en Tributación, por la Universidad Andina Simón Bolívar. Es Abogado y Doctor en Jurisprudencia por la Universidad Nacional de Loja.

En esta segunda entrega del especial "El futuro de la CAN" ofrecemos sus opiniones respecto a los aportes que en lo jurídico ha realizado la Comunidad Andina.

¿Cuáles han sido los principales logros alcanzados por el derecho comunitario andino?
Hay que enfocarlo con dos cuestiones preliminares. La primera es que, desde que se creó la Comunidad Andina llamada en ese entonces Pacto Andino, ha derivado en tener una actitud institucional muy importante que trabaja muy coordinadamente en el marco del Sistema Andino de Integración y que se mueve en orden a las regulaciones que sirven para disciplinar el proceso de integración. Algunos de esos órganos e instituciones también están dotados de un poder para normar, para emanar derecho comunitario, derecho supranacional.
 
Y, por el otro lado, el segundo elemento tiene que ver con el hecho de que, desde el inicio de la integración andina, se ha venido construyendo un ordenamiento jurídico muy complejo, muy especializado, solo comparable al derecho actual de la Unión Europea. Es un derecho que prevalece en términos generales sobre el régimen legal de los estados miembros, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
 
Dentro de estas instituciones que ha logrado conformar la Comunidad Andina, ¿cuáles son los aportes del Parlamento Andino y del Tribunal Andino de Justicia en el proceso de integración?
Podemos señalar tres elementos. El primero es que hay órganos que generan el derecho de la integración andina que son la Comisión y el Consejo de Ministros, y hay órganos que están llamados a coadyuvar en el proceso de generación normativa como es el Parlamento Andino, que tiene un accionar importante en términos de sugerir a los órganos comunitarios que tienen poder de normar la adopción de decisiones o de resoluciones andinas. Los estados también generan normas del proceso de integración andino mediante la aprobación de tratados y convenios de la integración, y el tribunal es el órgano jurisdiccional permanente, que tiene mucho en común con el tribunal de justicia de la Unión Europea y que tiene como misión fundamental revisar, cuidar que las normas de la integración, las contenidas en decisiones andinas y en resoluciones andinas no se vayan en contra de los tratados fundacionales de la CAN. Además el tribunal tiene como misión velar por el cumplimiento por parte de los estados de las empresas y en general de los particulares de las normas comunitarias, ya que este momento las interpreta, de manera general y uniforme, para que se apliquen correctamente en los países miembros.
 
Uno de los planteamientos de su tesis doctoral es que existe una dificultad de conciliar las constituciones de cada país con las normas comunitarias considerando las constantes reformas que se han hecho en cada país. ¿En qué medida las dinámicas políticas internas de los países miembros ponen en riesgo los avances de los procesos de integración?
Yo creo que la savia que alimenta cualquier proceso de integración es la decisión política de los gobiernos, obviamente en ese contexto juega un rol importante el régimen constitucional de los estados miembros. En ese sentido, hacia donde debería irse en cualquier proceso de integración es hacia la consolidación de ese proceso teniendo en cuenta los parámetros más importantes que se han trabajado a nivel de las constituciones nacionales. Es decir, cualquier proceso de integración no debería desconocer los derechos fundamentales de los ciudadanos de los estados que constituyen el proceso de integración, no debería echarse por la borda las conquistas en términos de libertades, de derechos, de consolidación democrática que se han logrado a nivel estatal y que normalmente están encarnadas en las constituciones nacionales.
 
Por ello se hace un llamado para que lo que se construye dentro de un proceso de integración, lo institucional, del régimen jurídico, tome en cuenta los esenciales contenidos de las constituciones nacionales.

En este sentido, ¿cómo se resuelven el tema de la supranacionalidad?
Los estados juegan un rol preponderante a la hora de definir de qué manera el elemento supranacionalidad va a coordinar eficientemente y en cuidado constitucional con los intereses de los estados miembros. ¿Por qué? Porque los estados miembros son los que pactan la creación de una organización internacional de integración. Por lo tanto si es una ejecutoria o un resultado de la voluntad aunada de los países miembros del proceso de integración, se entiende que lo que crean los estados miembros no puede irse en contra del marco de acción de los propios estados de los gobiernos, que aúnan esas voluntades. Y de otro lado, la comunidad tiene que situarse en la perspectiva mediante la cual se entienda que los miembros, los fundadores de esa organización de integración sean los propios estados y que la comunidad no debería servir de vehículo ni de instrumento para golpear los más caros intereses nacionales ni lo que se ha podido lograr y consolidar, por ejemplo, en las constituciones nacionales. De esta manera lo interesante sería tener clarísimo que el derecho comunitario andino -así como ha habido un debate en el caso europeo- prevalezca claramente sobre la legislación nacional, otra relación será respecto a las normas constitucionales de los estados miembros de tal manera que la supranacionalidad sería entendida en ese sentido. La prevalencia del derecho andino sobre el derecho nacional salvo las constituciones que obviamente son el marco que permite o donde se genera el poder del estado que luego es derivado a las organizaciones de integración.

Sobre este mismo tema, ¿cuáles son los efectos de la polarización de los modelos económicos y políticos que han sufrido los países miembros de la Comunidad Andina sobre la vigencia y aplicación de la normativa andina?
Como decíamos, la savia de cualquier proceso de integración es la decisión política de los gobiernos de los estados miembros. Si esos gobiernos se enfilan en una orientación de política exterior diferente a la que es necesaria para profundizar un proceso de integración encasillado en un modelo determinado, por ejemplo, el de la Comunidad Andina, Unión Europea, Mercosur que lo han hecho en el sentido de profundizar la liberación comercial, el intercambio de bienes, la cooperación en varios ámbitos sociales, inclusive, y esa apuesta política actual va por otro camino, es evidente que se golpea el proceso de integración que nació enfocado con otros objetivos diversos.

La polarización en términos económicos y de política exterior hacia enfoques o lineamientos diferentes a los que fueron coincidentes por los estados miembros al momento de crear el proceso de integración (diferentes, digo en el sentido de que apuntan hacia otros objetivos) obviamente no permiten que el proceso de integración profundice en la medida en que debería profundizar un proceso del de tipo comunitario como el de la Comunidad Andina. Es por eso que esa nueva fuerza y esa nueva orientación por modelos económicos diferentes, enmarcados en ideologías diferentes a las del momento de creación del proceso lleva a la apuesta de los países por otros procesos de integración, que en principio habrá que pensar que serán positivos porque toda iniciativa en materia de integración sería positiva para los estados. La idea es integrarse para mejorar en varios ámbitos. Pero si eso no cuaja porque a lo mejor se enmarcan en novedades ideológicas mal procesadas o que no tengan persistencia ni previsión en el tiempo es evidente que estamos desgastándonos en varios procesos de integración perdiendo la oportunidad de profundizar un fortalecimiento constante por un proceso integral como es el de tipo comunitario de la CAN.

Otro de los planteamientos de su tesis doctoral es la existencia de varios procesos de integración impide la profundización de alguno de ellos. ¿El desarrollo de otros bloques sudamericanos como Unasur y Mercosur menoscaba de alguna manera el proceso de integración andina y los avances alcanzados por éste en lo jurídico?
Al tema se lo podría plantear de la siguiente manera: el único proceso de integración de espíritu completo e integral que existen en América Latina es el proceso comunitario andino. Este proceso no solamente apuesta por una consolidación de metas en materia económica, política y social sino en ámbitos relacionados con estos tres grandes campos, por eso tiene una visión de completitud. Ninguno de los procesos de integración que se encaminan ahora a nivel latinoamericano tiene esa vocación, se quedan. En el caso de Unasur se queda en segmentos específicos, apunta hacia una consolidación de una dinámica de corte político internacional sobre todo. En el caso de ALADI se trata de un proceso de integración de corte económico. En el caso de ALBA apunta a una especie de asociación de estados y de suma de esfuerzos para complementarse en algunos ámbitos de materia económica. De tal manera que ningún otro proceso de integración le apuesta por un proceso integral como sería el proceso de integración andino que, en esencia, sería el más viable en términos de ser un escalón previo hacia la gran integración latinoamericana.

Evidentemente, apostar por varios procesos de integración que persigan objetivos muy diversos, aunque podrán ser complementarios cuando se piensa en un gran proceso de integración suramericano, implica -al menos desde mi perspectiva- una suerte de desgaste en términos de ejecución de la política exterior ecuatoriana. Es decir, ponemos en stand by en términos de evitar profundizar la integración andina y apostamos por otros procesos que vemos que, a lo mejor, en el mediano plazo no dan los resultados que, en principio, se ha dicho van a lograr. De tal forma que uno se concentra en alcanzar un objetivo específico de una manera más insistente a lo mejor lo logra y si uno se desgasta apostando en varias tareas o misiones es evidente que el proceso podría avanzar de manera más lenta, aunque claro esto queda sujeto a la voluntad política.

Finalmente ¿cuáles serían las implicaciones de una Comunidad Andina sin Bolivia tomando en cuenta la decisión de Bolivia de pertenecer al Mercosur y este no permite la membresía en bloques regionales?
Si se concreta la incorporación de Bolivia al Mercosur eso implicaría un golpe muy fuerte para la integración andina porque un proceso de integración de las dimensiones que pretende concretar la Comunidad Andina solamente con tres estados miembros sería realmente difícil lograrlo. Es evidente que un país como Bolivia no puede ser estado miembro pleno de más de un proceso de integración que tenga altamente en común varios elementos en su construcción. Tanto Comunidad Andina como Mercosur, al menos en términos de concreciones de objetivos económicos, coinciden en alta medida en lo que tienen que ver con organizar los intercambios y consolidar los mercados intragrupo. En ese sentido, que Bolivia pertenezca a dos procesos de integración surgiría como algo incompatible con los intereses de la Comunidad Andina y, a lo mejor, frenaría de manera importante al comercio que se realiza entre los estados miembros actualmente en la Comunidad Andina.

Hay otro elemento adicional para los otros estados miembros de la CAN, Ecuador, Perú y Colombia, una salida eventual de Bolivia por pasar a pertenecer como miembro pleno del Mercosur también afectaría porque hasta ahora vamos viendo que Colombia y Perú están consolidando una política exterior en materia de integración que no necesariamente coincide con los intereses que persiguen Bolivia y Ecuador. Si Bolivia sale, Ecuador se quedaría solo en una posición que no comparten necesariamente, en muchos temas, tanto Colombia como Perú. De tal manera que la afectación sería integral, no solo un golpe muy grave para el proceso de integración andino sino adicionalmente para los intereses particularmente de Ecuador, porque Perú y Colombia ya están encarrilados en otros procesos que les interesa en términos económicos y comerciales, como la iniciativa hacia el Pacifico y adicionalmente los TLC suscritos en vigencia con EEUU.