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Boletín Spondylus

Los retos de la contratación pública en el Ecuador


Por: Eddy De la Guerra

Edición del video: Fernando Andrade

Fotografía: Hugo Pavón

Transcripción: Salomé Tejada

Edición del texto: Sofía Tinajero Romero

 

La profesora argentina Miriam Mabel Ivanega fue una de las docentes invitadas por el mes de la contratación pública, en la Universidad Andina Simón Bolívar. Con esta ocasión, dictó clases acerca del control de la contratación pública y la lucha contra la corrupción.

A propósito de su visita, Eddy De la Guerra, coordinadora de la Maestría en Contratación Pública y directora general académica de la Universidad, entrevistó a la profesora Ivanega, acerca de los retos que tiene el Ecuador dentro de esta materia.

Ivanega es miembro fundadora de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo. También es directora de la Maestría en Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Austral, de Buenos Aires. Asimismo, profesora contratada, invitada, en los programas de Maestría en Derecho Administrativo y Contratación Pública de nuestra casa de estudios.

 

Bienvenida Miriam ¿cómo estás?

Un gusto nuevamente estar entre ustedes, en esta querida universidad. Y bueno, de nuevo con estos cursos, en estos posgrados en materia de contratación pública. Muchas gracias, Eddy, como siempre por la invitación. El agradecimiento también, por la calidad y la calidez del ecuatoriano.

Te cuento querida Miriam que estamos en la Universidad Andina Simón Bolívar, junto con la profesora Lina Parra Cortés -quien es coordinadora de la Especialización en Contratación Pública y mi persona, como coordinadora de la maestría- también organizando el mes de la contratación pública. Hemos dedicado marzo a la contratación pública, porque consideramos que es un tema de interés.

Empezamos con tus clases presenciales en el campus, con nuestros estudiantes de maestría en materia de control y transparencia, y tenemos varios talleres organizados por el profesor Juan Francisco Días, para hablar de temas sobre retos.

¿Cuáles crees tú que son los principales retos en el Ecuador? Ya que tú eres experta en nuestra normativa y nuestra realidad en materia de control y transparencia en contratación pública.

La verdad es que es una pregunta que me lleva a varias respuestas. Pero yo creo que hay un avance significativo en el país a nivel normativo, no solo porque tiene una ley que toma la contratación pública bajo una perspectiva del sistema, concepto y visión, que me parece sumamente apropiado. Sino también, porque el año pasado dictaron un nuevo reglamento unificado de la ley, que lo que permite, por lo menos, es sistematizar, no solo las etapas, sino también, los principios y algunas de las particularidades que tiene el sistema ecuatoriano en contratación.

Ahora, ¿hay retos? Sí, hay retos. El primero, te diría que Ecuador se caracteriza por una cantidad de normas reglamentarias, que son significativas en cuanto a su número, que lleva, además, a interpretaciones por parte de los organismos competentes, que muchas veces no siguen una doctrina o un criterio uniforme respecto a los distintos avatares que puede tener una contratación. Desde su formulación en la etapa precontractual hasta su conclusión.

Entonces, te diría, el primer reto es una mejor sistematización, una unificación. Algún texto ordenado y empezar a establecer criterios de interpretación uniforme frente a determinados conflictos que se pueden presentar.

El segundo reto es un mayor involucramiento por parte del ciudadano, que el ciudadano se involucre más. ¿A qué me refiero? A una participación ciudadana que no quede en el texto normativo, una participación ciudadana que sea incentivada para que el ciudadano no solo pueda, sino que quiera conocer.

Una perspectiva que veo es que aún a Ecuador le falta este empuje para que el ciudadano tenga una necesidad de él como tal, por sus derechos, a acceder a la información, a sugerir, a participar. Es cierto que el sistema normativo, reglamentario fundamentalmente, establece distintas posibilidades para que el ciudadano intervenga; a través de ferias especiales, de veedurías. Alguna similitud con las aperturas a través de ciertas audiencias, pero, en concreto, cuando uno va de la norma a la práctica, no hay una mirada que yo te pudiera decir, que realmente el ciudadano se preocupa. No porque no quiera hacerlo, sino que faltaría esa etapa de capacitación.

El tercer reto es en materia de transparencia. Tienen una muy buena ley de participación, de transparencia, de acceso a la información, pero no está plasmado en el sistema específico de la norma, la posibilidad de esa transparencia a través del acceso a la información concreta en la contratación.

Te doy un ejemplo. En muchos países, el propio sistema normativo de contrato establece etapas especiales de observaciones a los pliegos, observaciones durante la tramitación de la formación del contrato, en la ejecución, pero lo establece el propio régimen. No hay una revisión a las normas generales.

Creo que todavía falta que específicamente se incluya la perspectiva de género en el sistema de contratos. No como un derivado de los principios de inclusión social -que sí tienen-, sino que realmente esté expresado en la ley y en el reglamento la posibilidad de fomentar e incentivar a pequeñas y medianas empresas formadas por mujeres; a que las medianas y grandes empresas tengan un porcentaje de mujeres en sus platillas. A establecer en los pliegos de condiciones, como bien se establece el régimen, cuestiones puntuales de puntaje a determinadas empresas que promuevan interiormente la igualdad dentro de sus estructuras.

Vuelvo a repetirte, no quiere decir que no haya normas, sino que el sistema de contrato quizás exigiría una mayor transparencia de acceso a la información, participación y perspectiva de género en la propia normativa.

Tú mencionaste la perspectiva de género y la inclusión. Y yo quería hacerte una pregunta sobre ese tema, pero la voy a hacer al final; quiero que sea mi última pregunta.

Quiero que me hables de cómo tú ves el tema del control, los roles de las contralorías, tribunales de cuentas. Qué es lo que más conviene a un país que tiene un sistema de contratación pública que se ha ido renovando e innovando de una contratación electrónica, y donde los procedimientos de control tienden a generar miedo en los funcionarios.

Tú eres experta en control, así que esa pregunta no la podía dejar por fuera.

Muchas gracias. El otro reto, justamente vinculado con el control, está en la innovación tecnológica. Evidentemente, la contratación a través de los medios tecnológicos significa un cambio sustancial, no solo en la preparación, sino en la capacitación, y también en el control.

Se entiende -y voy a hablar del deber ser-, que quien está controlando es una persona que tiene pleno conocimiento sobre lo que va a controlar. La capacitación en el controlador es fundamental; no se puede controlar aquello que no se conoce. Entonces, el primer dato importante en materia de control es la idoneidad de quien está controlando, idoneidad que implica ética y que implica capacitación y profesionalización.

El segundo aspecto es que creo que ya a esta altura todos nos preguntamos si las fallas de la gestión pública -que padece toda Latinoamérica y Europa occidental también-, es en realidad producto de la propia gestión o no será de que los sistemas de control no son lo suficientemente efectivos como para que la gestión se corrija.

Estamos acostumbrados a identificar el control con represión. Entonces, se controla para reprimir, se controla para sancionar. Y se olvida de un dato fundamental en el control: el control tiene que educar, tiene que permitir que modifiques conductas, sino no sirve. De lo contrario, se modifica, por ejemplo, un procedimiento porque se tiene miedo, pero no porque se está convencido de que realmente debe modificarse ese procedimiento, justamente, porque debe modificarse de acuerdo a la norma, de acuerdo a la necesidad social, etcétera.

Fíjate que estamos frente a una contratación pública estratégica, en el significado de objetivo, en el significado de política pública. La contratación como una política pública de un país exige que el control esté a la altura de ese tipo de contratación pública. Entonces, yo te diría que es muy importante el control interno, sumamente importante. Y ese control concomitante; ese control que va siguiendo la gestión para evitar que al final o en plena ejecución de un contrato, tengas que declarar una nulidad, porque el error o la irregularidad estuvo al inicio o estuvo en el momento de la adjudicación.

Un control efectivo interno que vaya educando y que vaya modificando los comportamientos del sector público, creo que es un desafío para las próximas décadas. Para eso necesitas una muy buena profesionalización de quien controle y del controlado, y dejar la sanción para aquellos que realmente merecen ser sancionados, pero no porque sea una consecuencia necesaria del control.

Acabas de dar una lección, que no es solo una lección de Derecho administrativo y de Derecho sancionador, sino una lección de vida. Los seres humanos, ya sea en el rol en el que estemos -profesores, docentes, funcionarios públicos- podemos equivocarnos. Y, efectivamente, se necesitan procesos de control.

Pero los procesos de control, en ningún caso, pueden ser mecanismos para cortar cabezas, para sacar personas de sus cargos, para utilizar los procedimientos de control como venganza, sino lo que tú acabas de decir. Yo rescato esa capacidad de darle a conocer a alguien que puede mejorar; incentivarle a que mejore, y darle la oportunidad de ser un mejor funcionario, un mejor trabajador, un mejor servidor público, porque al final del día todo eso lo que nos va a dar es un mejor servicio. Y, por lo tanto, también ciudadanos con servicios de calidad.

Lo que acabas de decir es maravilloso, y espero que la comunidad universitaria que está siguiendo esta entrevista, se quede con este mensaje particular. No se cortan cabezas; se generan cambios y mejoras en las personas y efectivamente, organismos de control como Contraloría, deben tener eso como uno de sus ejes en la gestión.

Bueno, vamos a la última pregunta, querida Miriam. Ayer fue 8 de marzo, Día Internacional de la Mujer. Aquí en la Universidad Andina no se festeja, se conmemora las luchas. Hay un fenómeno bastante interesante, del cual tú eres parte.

Si analizamos la Maestría en Contratación Pública, la Especialización en Contratación Pública, las coordinadoras somos mujeres, el cuerpo docente de esos programas está compuesto en un 75% por mujeres valiosas, como Inés María Baldeón, que es líder aquí, líder en España en formación académica. Está Paola Matute, que fue una de nuestras estudiantes, que se formó con nosotros y ahora es maestra. Está Pamela Saud, tenemos unos cuadros maravillosos de mujeres.

Por otro lado, en el SERCOP tenemos una directora: María Sara Jijón. Pero tener a las personas en los roles no garantiza la inclusión en la contratación pública en el país. Que haya una directora mujer en este momento en el SERCOP, en el Servicio Nacional de Contratación Pública, que haya muchos cuadros femeninos no nos garantiza que haya igualdad en la contratación pública.

Entonces, yo quiero que tú me des tu perspectiva también como experta en materia de género que se te ha encargado eso, incluso, a nivel de Asociación Internacional de Derecho Administrativo, ¿cómo hacemos para que haya verdadera inclusión y que haya un enfoque de género en la contratación pública, en este y en todos los países?

Mira, en primer lugar, entender que no estamos hablando de un tema de moda. La perspectiva de género no es un tema de moda; es una cuestión de política pública. Entonces, si instalo esta perspectiva de género como un verdadero objetivo con bases constitucionales, el propio sistema te va a llevar a esa igualdad, porque en realidad se trata de un tema de igualdad. Es cierto que la denominación es perspectiva de género, pero aun no es. Es igualdad; es el principio de igualdad aplicado en concreto en una contratación pública.

El otro aspecto es que se suele identificar la perspectiva de género con el desplazamiento del que no pertenece al género femenino. Y esto es mentira. La igualdad implica inclusión, no exclusión. No se trata de excluir, se trata de compartir en partes iguales. Entonces, creo que es necesaria una modificación legal y reglamentaria en esta materia.

Y vuelvo a repetir: con dos vías. Una, el fomento específico para promover que haya proveedores, que sean empresas constituidas por mujeres, que puedan prestar servicios, el mismo tipo de servicios o suministrar el bien de acuerdo al resto de las empresas.

Que esté visto, desde un punto también, de una visión que no descarte el principio de concurrencia, porque lo que no podemos es, a través de la perspectiva de género, fomentar la inclusión de empresas constituidas por mujeres, y que esto termine por afectar la competencia. Hay que tener mucho cuidado en cómo se regula.

El otro aspecto es fomentar la intervención de empresas que internamente tengan en sus plantillas mujeres, un 50% de mujeres o un 40%.

Hay interesantes estudios de la Naciones Unidas de ONU Mujeres, sobre lo que significa incorporar a las mujeres en la contratación pública -no te diría en beneficio de la contratación, sino justamente, con una perspectiva de sector productivo, de producción, cómo mejoran los sectores productivos y cómo mejora, justamente, una economía de un país determinado, incorporar a las mujeres dentro de lo que es la contratación pública.

Hay ejemplos en Chile; fue uno de los primeros países que, en este sentido, promovió la inclusión de mujeres; tienes también Colombia; la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en Argentina; alguna experiencia en República Dominicana; una interesante experiencia en España a través de lo que se llama “Las etiquetas”, etiquetas de ambientales, de inclusión, y esto que de repente implique un porcentaje determinado a la hora de valorar una empresa y competir con el resto.

Lo importante es reconocer lo que no hay, lo que todavía falta. Entonces, a partir de eso, ver la realidad del país y regularlo. Puedo tener la ley más perfecta de perspectiva de género y no haber perspectiva de género en la práctica. Lo que se necesitan son acciones positivas; ir de la ley al reglamento, al acto administrativo, al contrato administrativo.

Magnífico, querida Miriam. Esta ha sido una maravillosa entrevista. Nos has dejado varios mensajes. Dentro de los retos está trabajar hacia la contratación estratégica, control para mejorar y no punitivo sancionador, y por supuesto, inclusión que no se convierta en exclusión, sino equidad en la oportunidad.

Muchísimas gracias por habernos acompañado.

Gracias a ustedes.

Un gusto tenerte como docente en los programas y recibirte en esta que es tu casa.

Muchísimas gracias y como siempre, es un placer estar en esta querida Universidad Andina Simón Bolívar.

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