Por Fernando Andrade C.
Editor del Portal

Juan Pablo Prado es docente de la Universidad Autónoma de Puebla (México) y experto en temas de cooperación internacional para el desarrollo. Es Doctor en Relaciones Internacionales y Unión Europea, y Magister en Cooperación Internacional por la Universidad Complutense de Madrid.
 
Este profesor mexicano visitó el país, unos meses atrás, para participar como ponente en el Coloquio Unión Europea-América Latina, que organizó esta casa de estudios. Aprovechamos su presencia para entrevistarle sobre aspectos importantes de la cooperación internacional para el desarrollo.
 
En un sistema internacional caracterizado por grandes desequilibrios ¿cómo puede entenderse la cooperación internacional para el desarrollo?
La cooperación internacional para el desarrollo es un instrumento creado por distintos actores internacionales que procura generar dos elementos importantes. Por un lado generar bienes y servicios de manera que se resuelvan los grandes problemas en materia de déficit de niveles de desarrollo de los países. Y por otro lado, la cooperación internacional para el desarrollo pretende proveer equidad en la producción de esos bienes y servicios que es el otro gran problema de este planeta. Es decir, por un lado no se generan suficientes bienes y servicios sobre todo en detrimento de los países menos favorecidos; pero también, y de manera adicional, esos bienes y servicios de por sí deficitarios están repartidos de manera inequitativa entre los actores del sistema internacional.
 
Ante esa doble problemática, una cuantitativa y la otra cualitativa, existen recursos de colaboración internacional como la cooperación para el desarrollo que pretende, a través de distintas estrategias, mediante la participación colectiva y corresponsable de diversos actores internacionales, atender esas grandes necesidades del planeta.
 
Aquí el asunto es que la cooperación internacional para el desarrollo es una acción voluntaria que depende de la voluntad política y de la capacidad financiera de los actores que la practiquen. Y, dado que no hay una autoridad superior que la oriente, que formule estrategias precisas en materia de cooperación para el desarrollo, esta actividad se ha vuelto un elemento discrecional de las relaciones internacionales. Entonces, si bien hay cooperación internacional para el desarrollo, una más eficaz que otra, se realiza con base de intereses dependiendo del actor en cuestión.
 
Ahí hay un aspecto importante, dado que los actores buscan distintos objetivos en los escenarios internacionales, la cooperación internacional se vuelve un instrumento supeditado a esos objetivos en la escena internacional dependiendo del actor que se trate.
 
Referente a los dos más importantes donantes de la cooperación internacional, Estados Unidos y la Unión Europea (UE). Esta última ha tratado de diferenciar su política exterior de la de Estados Unidos. En esa medida, ¿cuán diferente es la cooperación para el desarrollo europea de la norteamericana?
Hay similitudes y diferencias entre las políticas de la cooperación internacional para el desarrollo tanto de Estados Unidos como de la UE. La principal diferencia es que Estados Unidos ha utilizado su ayuda externa como un instrumento de política exterior, sobre todo a partir de la década de los 1940 cuando lanza importantes programas de ayuda al desarrollo, acciones condicionadas en el marco de la contención bipolar de la Guerra Fría, en donde la cooperación estadounidense fue un recurso más de política exterior a favor de los intereses de Washington. 
 
En ese sentido, Estados Unidos en muchos casos utilizó su ayuda exterior como un instrumento de contención para evitar enviar a soldados estadounidenses a contener en batallas o a enfrentarse directamente con ciertos contrincantes para ganar aliados en los escenarios internacionales. La ayuda exterior de Estados Unidos sirvió para comprar aliados en el mundo, de manera similar a como Moscú utilizó con los mismo propósitos.
 
La UE ha intentado utilizar la cooperación de manera algo distinta. Considerada a sí misma una potencia civil mundial, la UE ha procurado promover cooperación para el desarrollo con menores índices de este tipo discrecionalidad o de utilización política. Esto porque el proceso de la UE escapó a los lineamientos duros de política exterior con los que Estados Unidos ofrecía su ayuda para el desarrollo. La UE ha intentado desligarse de esta utilización dura de su ayuda para intentar promover esquemas de cooperación más desarrollistas y más solidarios. 
 
Sin embargo, la similitud redunda en que la política de cooperación para el desarrollo de la UE, al ser un instrumento supeditado de la política exterior y seguridad común, resulta siendo utilitarista respecto a la primera y no escapa tampoco a estos esquemas de utilización de la cooperación internacional para el desarrollo como un instrumento de presencia e influencia en las relaciones internacionales de la UE.
 
En este contexto, ¿qué papel han jugados los mecanismos de cooperación Sur-Sur?
La cooperación Sur-Sur es una estrategia que no es nueva. Desde 1955, en el marco de la conferencia de Bandung, los países no desarrollados promovieron e institucionalizaron este ejercicio de cooperación a través del cual, sin renunciar al derecho de recibir cooperación desde el esquema clásico Norte-Sur, se posicionan para colaborar entre sí para evitar la utilización persuasiva de los donantes clásicos, en el sentido de intentar influenciar, controlar y hacer dependientes de la cooperación Norte a los receptores del Sur. 
 
La cooperación Sur-Sur pretendió promover esquemas de mayor horizontalidad, representatividad, equilibrio en la toma de decisiones para llegar al fin último de cooperación, esquemas de cooperación sin demasiados costos colaterales o costos políticos que lacerasen la soberanía de los receptores.
 
Sin embargo, no porque estemos ante un escenario de fomento a la cooperación Sur-Sur, podemos decir que estamos en un escenario de eficacia de la colaboración o de resultados positivos automáticos. En muchos casos, ciertos países del Sur han replicado aquellas prácticas verticalistas que los países del Norte utilizaron durante varias décadas. Así, podemos ver como ciertos países del Sur han intentar promover su estatus, su presencia, sus intereses, e influenciar en el marco de su política exterior a países del Sur, pero con menores niveles de desarrollo,.
 
En otras palabras, el Sur también está utilizando la cooperación horizontal a favor de intereses duros de política exterior. Ahí tenemos a la cooperación cubana, que se utiliza como un instrumento de visibilidad, de persuasión y de influencia en determinados gobiernos o localidades de terceros países. No digo que sea bueno o malo, simplemente la cooperación Sur-Sur no es neutral, no es un instrumento de solidaridad sino que también, dependiendo del agente que la practique, puede ser un instrumento que pretenda promover más cosas que el desarrollo mismo. 
 
¿Cómo ves la cooperación china que actúa con un discurso directo sin ocultar sus verdaderos intereses de política exterior?
La cooperación internacional tiene ciertas reglas de juego, reglas no vinculantes, pero que a fuerza de costumbre intentan conformar lo que se llama un sistema de cooperación internacional más o menos regulado, más o menos estructurado entre sí, que genere certidumbre a fin de promover con mayor facilidad desarrollo.
 
En el marco de esas reglas de juego de la cooperación para el desarrollo, establecidas al final de la Guerra Fría, la promoción de la democracia y de los derechos humanos juega un papel fundamental. Las nuevas reglas de juego implementadas por los donantes clásicos del Norte establecen que para ser candidato a recibir cooperación se deben cumplir con dos premisas: promover democracia y los derechos humanos.
 
El problema es que los propios donantes han utilizado de manera discrecional estos preceptos para sancionar o no sancionar, gratificar o no gratificar a sus receptores, no con base en su comportamiento respecto la democracia y los derechos humanos sino respecto a sus intereses sustentados en planteamientos de política exterior duros. En ese sentido, la democracia y los derechos humanos pasan a un segundo nivel y, de igual forma que como ocurrió durante la Guerra Fría, esos dos preceptos no son considerados como premisas relevantes. Los donantes clásicos no han atendido estas nuevas reglas del juego y continúan dando cooperación a receptores que no respetan democracia y derechos humanos, como por ejemplo China.
 
China, curiosamente, es uno de los principales receptores de asistencia oficial para el desarrollo, aunque ocupa el segundo lugar como potencia económica del orbe. Es evidente que no hay reglas del juego claras del sistema de cooperación para el desarrollo y una evidencia en ese sentido es que China, aunque no atiende las nuevas reglas del juego del Norte, los donantes clásicos prefieren darle cooperación para el desarrollo para tener buenas relaciones políticas, económicas, diplomáticas y comerciales con este hegemón asiático.
 
Con base a esa realidad, China también ha replicado ese esquema que recibe del Norte hacia los receptores de cooperación china porque intenta posicionarse en muchos sentidos, sobre todo en África. Varios países europeos y Estados Unidos sí sancionan a determinados gobiernos africanos que no respetan los preceptos de democracia y derechos humanos. Ante esa situación, mientas la cooperación oficial se retrae de ciertos países como Zimbabue, China ofrece al régimen Mugabe cooperación económica, financiera, asistencia militar y la utiliza como un instrumento de política exterior a efecto de posicionarse en ese espacio vacío que han dejado la grandes potencias, obviamente con una carta de presentación muy interesante: Beijing dice que no va a condicionar como lo hacen los donantes clásicos en materia de democracia y derechos humanos.
 
Esto ocurre no solo en África. Sabemos que Costa Rica ha recibido importante cuantía de cooperación para el desarrollo de China a cambio de una condición muy interesante: Costa Rica corta relaciones bilaterales con Taiwán, las restablece con Beijing y a cambio de eso China ha construido un estadio de fútbol inmenso con cemento chino, con ingenieros chinos y con obreros chinos. Los costarricenses simplemente miraron sorprendidos cómo, en unos cuantos meses y en tiempo récord, se levantó ese fabuloso estadio. China ofreció 30 millones de dólares en recursos prácticamente gratuitos a Costa Rica, está en negociación un tratado de libre comercio entre Beijing y San José, y a cambio de eso el gobierno de Costa Rica, transformando su tradición en cuanto promover democracia y derechos humanos, deja de criticar a China en los foros internacionales por el déficit democrático y de derechos humanos.
 
¿Qué tanto se aleja o acerca China, mediante este esquema de cooperación horizontal, a la cooperación clásica Norte-Sur? Parece que muy poco. Pero, en ese sentido, se requiere un receptor que acepte esas condiciones.