La gobernanza de riesgos a partir de las políticas públicas desde una perspectiva de Covid-19



Publicado: 21-10-2020

Por: Blanca Fiallos

Edición: Sofía Tinajero Romero

 

¿Qué papel juega la gestión de riesgos en los desastres de largo plazo, como la COVID-19? Es una de las interrogantes que atraviesan la conversación sostenida entre la profesora Blanca Fiallos, del Área de Gestión, y Álvaro Montero, profesor investigador de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, Sede Rodrigo Facio.

En esta entrevista, el profesor Montero analiza cómo en América Latina se maneja la gestión de riesgos, y apunta a la necesidad de un giro crítico en la visión.

Montero es candidato al Doctorado en Políticas Públicas de la Universidad de Costa Rica, y se ha desempeñado en actividades docentes, de investigación y acción social durante los últimos años, en temas relacionados a la gestión del riesgo antre desastres. Además, ha sido consultor internacional y nacional en la temática por más de 30 años.

¿Cómo usted considera que el servicio público contribuye a la creación de políticas públicas eficaces, que satisfagan las necesidades reales de los ciudadanos al menor costo posible, favoreciendo la gobernanza?

Lamentablemente, muchos de los procesos de política pública realmente no responden a la política pública. Responden a un proceso más de política, que está más asociado al tema de la gobernabilidad; más asociado al tema de gobierno, y no tanto al tema de gobernanza, que es la forma de hacer las cosas, donde la política pública requiere de diferentes actores. No es una decisión vertical, donde un gobierno decide qué va a hacer. Sino es un gobierno en conjunto con actores sociales de diferentes tipos que identifican esta necesidad y empiezan a trabajar.

Este reto de cambiar la mecánica tan vertical a una mecánica más horizontal ha requerido transformaciones importantes en nuestras sociedades. En las sociedades democráticas, los sistemas son más horizontales, menos verticales y es un gran reto que vamos a seguir empujando. Y cuando introducimos la variable riesgos, pues todavía se hace un poco más complejo, pero yo soy optimista en que vamos caminando en esa línea.

También depende del gobernante de turno, cómo alinea, a donde alinea las políticas, y más aún las de gestión de riesgos. En cuanto a gestión de riesgos, todavía en algunos de los países de la región -y eso que ya se ha avanzado bastante- pero todavía están con esa visión reactiva.

Cuando se habla de gestión de riesgos, al menos en mi país, los políticos específicamente la asocian mucho a la emergencia. Entonces, tratan de actuar en la emergencia. Todavía falta crear una conciencia pública; una conciencia de gestión de riesgos y de prevención general, porque sino vamos a seguir actuando como hace 20 y más años, en forma reactiva.

Es un modelo que está claramente superado. La acción reactiva pues es importante en su momento, pero tenemos que trabajar más en no llegar a esa acción reactiva. En algunos países con defensa civil dentro de organismos policiales o dentro de los mismos militares, se ha fomentado mucho esa visión reactiva porque esas estructuras están diseñadas, conformadas, pensadas para eso. Entonces toda la parte preventiva, de diseño de programas; todo el tema de ordenamiento territorial; todo el tema de ordenamiento ambiental -que son dos programas muy importantes para una reducción de riesgos- no se ven asociados a esto. Entonces, se dejan de lado, no se consideran hasta que tenemos el tsunami; se demuestra que la parte costera no pudo soportarlo porque habíamos quitado todos los manglares, o habíamos eliminado los bosques costeros que nos protegían de los vientos, las marejadas.

Todos esos procesos que parecen no asociados, que son el ordenamiento urbano, el ordenamiento ambiental, no se ven como parte de la gestión de riesgos, se olvidan y luego cuando tenemos una inundación, salimos a hacer el rescate, pero es que debimos haber evitado que esas casas estén ahí. Ese es el reto y a eso estamos caminando.

Este tema del ordenamiento territorial es fundamental, pero este es un trabajo desde el nivel local. Pero qué es lo que pasa con los políticos, que la parte de prevención no le da réditos políticos, básicamente, sino ya la parte de la emergencia, de atención en ese momento.

Para poder consolidar estas políticas públicas se necesita promover esa conciencia social en la producción del valor público, de una manera sostenible, a partir de este análisis de la amenaza, de la vulnerabilidad y del riesgo. Y tomando en cuenta estas necesidades locales, regionales, sectoriales, nacionales, ¿cómo hacer todo este involucramiento de la política pública en forma integral, tomando en cuenta todos estos elementos?, ¿cómo generar esta conciencia pública?

Todos tenemos diferentes grados de avance en esto. Hay países que han avanzado más en un tema; en otros, más en otro. No hay un avance parejo en la región. Cada uno ha tenido su propia historicidad vinculada también a su afectación.

Nosotros, por lo menos desde el área de investigación de la escuela, hemos identificado el rol tan importante que juega la percepción del riesgo. En la medida en que la gente identifique el riesgo, va a estar más renuente a aplicar medidas de contención. Una experiencia nuestra en el tema de la COVID-19, que hemos podido identificar a través de nuestros diferentes trabajos de investigación, es que cuando el Ministro de Salud de Costa Rica empezó a decir que la gente se quedara en casa, realmente la gente no se quedó en la casa porque lo pidiera el Ministro de Salud o porque pensaran que el ministro de Salud tuviera razón. Realmente eso no fue.

La gente se asustó porque nosotros empezamos a tener el impacto de la COVID-19 justo en el pico del impacto en España e Italia. Entonces las noticias de las muertes, de los furgones de cadáveres, de la gente tirada en la calle en Italia y en España asustaron a una población importante, y decidió quedarse en la casa.

¿Cuál es el ejemplo aquí? Que la gente tuvo una percepción del riesgo, y dijo, vea se están muriendo en Italia, se están muriendo en España. Es de verdad, esto es serio. Entonces, decidieron quedarse, y acataron las medidas sanitarias que el país impuso al principio. La nota jocosa nuestra es que no hicieron caso al ministro; es porque estaban viendo las noticias de lo que estaba pasando en Italia y en España.

Si no logramos que la ciudadanía identifique, perciba el riesgo para su vida, para su negocio o para su comunidad, para su entorno, cualquiera que este sea; si no logra percibirlo, no va a aplicarlo. Y va a pensar que es un problema del otro, o que eso no va a pasar. Y todas las acciones que el ser humano intenta para evitar entrar en la confrontación con el riesgo es, “no aquí no va a pasar, eso es en otro país, eso es de otras costumbres”. Hasta que les pasa. Entonces, el trabajo debe ser cómo acercar a las comunidades, y decirles, “mire, perciba el riesgo, aquí hay un riesgo de deslizamiento, de esto, esto y esto. Va a tener que tomar medidas”.

Es fácil decirlo, pero convencer a las comunidades de eso, que identifiquen eso, que la ciudadanía identifique eso, es una labor muy intensa. Y yo creo que la academia, nosotros podríamos aportar mucho haciendo con nuestros programas de gestión social y riesgo, participando con las comunidades, acercándonos a ellas, llevando nuestra información científica, llevando nuestra información técnica de las universidades a las comunidades, y mostrarles. Empezar a demostrar a la gente y llevar ese nivel de percepción de riesgo a la comunidad.

Las universidades tenemos este tema de la vinculación con la colectividad. Pero a veces creo que no lo hacemos de la mejor manera, en los tiempos de ellos, en lenguajes de ellos, que ellos nos entiendan. Creo que eso hace falta seguir construyendo.

Como usted dice, esto de la COVID-19, al inicio pensábamos que era un problema de China nomás, y que eso se quedaba allá. Pero en la medida en que vimos y experimentamos, la gente comenzó a tener temor y a cumplir con las medidas. Pero claro, la situación de nuestros países es tan diferente a la europea; ellos se guardan en su casa, y está bien. Pero aquí la gente vive del día a día, y entonces, un día que no trabajen no tienen recursos. Tienen que correr el riesgo del contagio para poder llevar alimento a su casa.

Entonces, todo un análisis que se debería hacer en torno a la COVID-19, pero viendo las circunstancias de nuestras economías comparadas con los países desarrollados que es distinta.

Sería importante ver cuál es este nexo entre la gestión de riesgos y desastres y la COVID-19. Hay que entender que este no es un desastre como tal, porque el desastre ocurre ese momento, y luego viene el proceso de recuperación. Aquí seguimos en algo continuo; el contagio va a seguir hasta que no haya la vacuna.

¿Cómo identifica esas diferencias y similitudes entre la COVID-19 y un desastre de origen natural o socionatural?

Nosotros aquí en Costa Rica, a través de la escuela, hemos identificado algunos elementos interesantes. Uno fue que al inicio, la COVID-19 se manejó entre la oficina de emergencias -en Costa Rica se llama la Comisión Nacional de Emergencias- y el Ministerio de Salud. Y usamos esquemas muy interesantes. Usamos un esquema centralizado de respuesta de emergencias. Nosotros, al inicio en Costa Rica manejamos la COVID-19 como un huracán o como un terremoto. Totalmente centralizado, donde el gobierno central tomaba las determinaciones, y el resto asumía esas medidas. Estos modelos altamente centralizados de respuesta de emergencia, que son los típicos en la teoría de comando y control de respuesta a desastres, típicamente es una estructura centralizada y a partir de ahí se generan directrices.

Este esquema -que si bien al principio pareció interesante- con emergencias de largo plazo, como lo que tenemos ahora, no nos funcionó. Entonces, las estructuras locales, los municipios no fueron considerados, porque se hizo desde el nivel central. Entonces lo municipios respondían a lo que el nivel central indicaba.

Perfecto, el primer mes, las primeras semanas. Pero conforme la emergencia sanitaria fue avanzando y empezó a tener impacto económico, y lo que usted dice muy bien, que las personas no tienen recursos como para quedarse en la casa quince días o un mes, pues van saliendo día a día como decimos aquí.

Cuando la presión social empezó a hacerse muy fuerte para que las medidas se relajaran, ahí se demostró que este sistema centralizado no funcionaba. Porque los municipios entraron a decir “yo municipio conozco mejor mi comunidad, y puedo decidir mejor qué abrir y qué cerrar, porque ustedes desde el nivel central, desde San José – la capital- no saben lo que está pasando en la frontera con Nicaragua o en la frontera con Panamá o en las demás fronteras de los dos mares”. Y no se les permitió. Se siguió manejando de manera centralizada.

Entonces, la crisis económica empezó a subir y subir la tasa de desempleo, el índice de pobreza empezó a subir, donde la presión social subió a tal nivel cuando el gobierno tuvo que entregarles a los municipios el control de la epidemia. Pero si eso se hubiera hecho meses atrás, posiblemente el impacto hubiera sido diferente, por lo menos económicamente, porque el municipio conoce mejor su comunidad. 

Una de las medidas que se tomaron fue cerrar todos los parques, porque los parques son sitios de aglomeración de personas que aumentaban la dispersión del virus. Pero en una visión muy urbana se partió de unos parques, de unos centros de recreación urbanos, pero conforme uno se va alejando hacia las cuatro esquinas, los parques no tienen esa connotación; tienen otra, porque no hay tanta gente. Más bien el parque se convierte en una instancia de otra cosa. Pero como se cerró con una visión de San José, la afectación a las comunidades fue muy fuerte.

Se empezaron a cerrar algunas actividades comerciales que de San José tienen una visión, pero que en la zona rural tienen otra. Y se pasaron o se confundieron procesos productivos. Eso generó una distorsión en el manejo. Esa visión centralizada del manejo de desastres en un centro de comando se demostró que no era; que había que preguntar al municipio, que había que preguntar a las comunidades. Por ejemplo, se prohibió la pesca. Se prohibieron las líneas productivas, incluyendo la pesca. Nos quedamos sin pescado, qué pasó con el pescado, con los pescadores. El pescado subió de precio. Hubo desempleo en el sector.

En Ecuador, en cambio se vio como una debilidad del gobierno el hecho de que hayan delegado casi desde el inicio a los municipios. Lo que se veía era que el gobierno era muy débil, que no podía gestionar; que le era más fácil delegar la responsabilidad. Pero a la final tal vez que puede ser que resultó de alguna manera mejor, porque como usted dice, cada alcalde conoce su localidad y sabe cómo gestionar su localidad.

Hubo diferencias abismales entre los municipios, y difícilmente se podía coordinar desde el gobierno. Ahí hay que ver cuestiones de política pública.

Un estudio comparado de la gestión municipal de la COVID-19, interesante punto.

Y en Latinoamérica en general, ¿cómo la administración pública está planificando la gestión de riesgos en forma general?, hablando conceptualmente, porque su presentación fue bastante ilustrativa, conceptual.

Fíjese que hace unas semanas, unas tres semanas atrás, el director de escuela me pidió que hiciera una presentación de este tema, en una reunión anual de un grupo de pensamiento de directores de escuela de administración pública de América Latina. La percepción que tiene nuestro director de la escuela es que en el resto de las escuelas todavía este tema no ha permeado. Tenemos una investigación muy centrada en la tradicionalidad de la gestión pública, de política pública, digamos en las líneas clásicas en investigación de la administración pública.

Entonces, yo hice una presentación llamativa, reflexiva en que se lograba establecer con mayor claridad el impacto de la gestión pública en la reducción de los desastres en la región. No fue una presentación de cifras y de datos, donde se viera número de muertes, de pérdidas económicas, sino más bien fue una presentación basada en fotos muy reflexiva. Yo les preguntaba: ¿la gestión tendría algún accionar aquí? Nuestros administradores públicos, los que se gradúan de la escuela de administración pública, ¿saben del tema?, ¿pueden lidiar con el tema? ¿saben cómo manejar los instrumentos de excepcionalidad, por ejemplo? Los administradores públicos, lo muchachos que se están graduando, ¿saben cómo manejar esas leyes de excepción? ¿Les explicamos eso en las escuelas de administración pública? ¿Les explicamos cómo manejar esto? ¿entienden ellos ese accionar?

Al final, pues la respuesta fue, “pues miren, no lo tenemos, o sea, no está mapeado en nuestras escuelas de administración pública, no está mapeado en los procesos de gestión pública esto”. Por qué, porque hay algo que usted mencionaba al inicio. Se ve como una acción muy reactiva. Entonces, pasó el desastre, los cuerpos de emergencia responden por un tiempo determinado, y cuando volvemos a la normalidad, ya no.

Y decía, pero si un deslizamiento se llevó una urbanización, hay un tema de ordenamiento territorial, y el ordenamiento territorial es una política pública y es responsabilidad de la gestión pública. ¿Dónde estamos en esa secuencia? ¿Dónde se ven ustedes en esa secuencia?

Todo este tema son niveles de responsabilidad que se tienen. ¿Qué estamos aportando nosotros en las escuelas para que estos muchachos salgan y puedan hacer estos cambios, esas transformaciones en los procesos de gestión pública; para que eso no se deje, para que seamos más conscientes, para seamos más preocupados, para que todo lo que implica la generación de política pública en gestión de riesgos?

Y ellos terminaron confesando que no estaba mapeado, que no estaba claro. Que no habían entendido estos impactos, y bueno, hubo todo un planteamiento, la necesidad de hacerlo. Con trabajos de investigación, con tesis, con trabajos comunitarios, con intercambios, donde los muchachos empezaran a entender. Todos esos que van a salir a la gestión pública deben entender que hay un tema que tratar que se llama el impacto de los desastres, que se llama la gestión del riesgo, y que sobre eso hay que actuar. Y ese fue el mensaje.

Entonces, a su pregunta concreta, la respuesta es no. En la región todavía no hemos llegado a esos niveles de conciencia. La importancia y el rol que tiene la academia desde las escuelas de gestión pública en hacer ese cambio, cuando los muchachos se incorporan y salen.

Ese es el reto que nos queda, como universidad. El rediseñar los programas de administración pública, con esta perspectiva de gestión del riesgo, de prevención, porque claro, lo vemos como un tema aparte. Cuando entendemos la gestión de riesgos, sabemos que es intersectorial y multidisciplinario. De hecho, en nuestro programa siempre nos preguntan “¿puede postularse uno desde diferentes carreras? Claro, en la gestión de riesgos, sí. Pero todavía falta entender esta intersectorialidad y estas multidisciplinariedades desde las universidades. Entonces, si no entendemos eso en un nivel académico, en la universidad, mal podemos ir afuera, digamos, a transmitir que queremos crear una cultura de prevención, si todavía no lo asumimos como docentes dentro de las universidades. Dentro de la academia creo que esa es una importantísima reflexión que hemos avanzando, pero creo que todavía nos falta.

Yo creo que en Ecuador pasa lo que pasamos aquí, donde las ciencias duras, toda la parte de ciencias duras, han tomado control del tema de amenazas. Entonces, tenemos mucha investigación desde las escuelas de biología, atmosféricas, de vulcanología, toda la parte de ciencias puras, de ciencias exactas. Estamos bien, se han avocado a estudiar todo el fenómeno, toda la amenaza, característica, tamaño, color, la métrica, la forma.

Pero hemos dejado un componente muy importante que es justamente la fortaleza de la gestión pública: la vulnerabilidad.

O sea, este terremoto impacta en ciudades, esta lluvia impacta en ciudadanos, este pensamiento impacta en ciudadanos. No es un tema de determinar con todo el nivel de precisión. Hace poco tenía una conversación muy interesante con gente de las ciencias del ambiente, donde les decía, es que ustedes están preocupados de saber cuánto llueve. Si llueve 5 milímetros, si llueve 8 milímetros, y que si la nube tiene tal color eso quiere decir que va a llover. Esta conversación me parece interesantísima, pero es que a mí no me importa arriba, me importa abajo. A mí me interesa en dónde va a llover, las personas a las que les va a caer el agua. Estamos de acuerdo en entender la fórmula, de poder determinar todo eso, y me parece muy bien. Pero se les está olvidando que lo importante es que esa agua va a caer en algún lado. Y ese algún lado son personas, son fincas, son territorios, son comercios, son hogares, son casas. ¿Qué va a pasar cuando esa agua caiga ahí?

Entonces, como gestor púbico, una vez que el agua cayó, qué vamos a hacer. Entonces, ahí entran las empresas de servicio público, por ejemplo, en diseñar tuberías más grandes para que el agua escurra y no se inunden las ciudades. El ordenamiento territorial, para no construir tan cerca de eso, porque se va a deslizar. Una vez que tenemos identificada la falla técnica, cómo hacemos la construcción sismorresistente a partir de los permisos, a partir del ordenamiento.

Nos hemos enfocado mucho en la amenaza, en las ciencias duras, insisto, no estoy en contra, están muy bien, hay que tenerlas, pero se nos han olvidado los niveles de vulnerabilidad y los niveles de exposición. Y en esos dos niveles en los que la población vulnerable está expuesta es justo cuando las escuelas de administración pública entran; justo cuando las políticas públicas entran; es justo cuando la gobernanza entra, en trabajar con esas comunidades.

Ese impacto de la gestión pública en cómo reducir los riesgos en cualquier parte de un conocimiento de amenaza sin duda muy importante, pero también de un trabajo con las comunidades vulnerables expuestas, trabajando sobre ellas, explicándole esto, y ahí la gestión pública tiene un rol fundamental. Y es donde hemos perdido el camino

Yo creo que esos son los retos que nos quedan. Trabajar en la vulnerabilidad. Y creo que algunos aprendemos y otros no cuando ocurren desastres. En el caso nuestro del terremoto que vivimos en 16 de abril de 2016, era justo al lado del mar, y claro los centros comerciales construidos sin códigos de construcción se fueron cayendo.

Quiero agradecerle por esta entrevista, que más que entrevista creo que ha sido una conversación de lo más interesante.

Con todo gusto. Seguiremos conversando. Ha sido un placer.

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