François Lafarrier: "El interés general deber prevalecer sobre el interés privado"


Por Eddy de la Guerra
Área de Derecho

Transcripción: Sofía Tinajero

El profesor François Julien Lafarrier visitó la Universidad Andina Simón Bolívar para dictar clases en el curso internacional de verano sobre actualización de Derecho Administrativo, organizado por la Universidad Andina, junto con la Asociación internacional de Derecho Administrativo.

Es catedrático emérito de derecho público de la Universidad París Sur, Doctor en Derecho por la Universidad de París II. Miembro de la Asociación Internacional de Derecho administrativo, y miembro de honor de la sección francesa del instituto iberoamericano de derecho constitucional.

¿Qué es la jurisdicción contencioso administrativa, profesor?
La jurisdicción contencioso administrativa es difícil definirla. Y además que una definición única, no tiene mucho sentido porque hay tanta variedad de sistemas jurídicos, que cada sistema tiene su propia definición de la jurisdicción contenciosa administrativa. Pero en general se podría decir que la jurisdicción contenciosa administrativa es la jurisdicción cuya función es resolver las controversias en las que la administración pública es parte. Eso plantea varios problemas. Primero, ¿qué es una jurisdicción? Pero no vamos a entrar en demasiados detalles, porque sino, no terminaríamos nunca. Pero más importante quizás, decir que también hay varias concepciones de lo que es la administración pública.

Según se concibe desde el punto de vista, o según el criterio material de la actividad administrativa, actividad pública, que se puede asimilar más o menos a las actividades de interés general, o si se enfoca como institución, la administración pública es un conjunto de instituciones. En general, se puede decir, dotadas de la personería jurídica de derecho público.

¿Por qué debe existir una jurisdicción especializada para el contencioso administrativo, distinta de la justicia, lo que podríamos decir, ordinaria?
<span class="TextoContenidoNormal" "="">Debe existir, quizás no es exacto. Porque justamente hay países en que no existen. Que significa que no es una necesidad absoluta. Pero ¿por qué una jurisdicción contencioso administrativa? Es porque justamente hay una diferencia de naturaleza entre las actividades públicas y las actividades privadas. Las actividades públicas, cuya meta es asegurar o preservar, mantener el interés público. Y eso, por ejemplo, bajo la forma de los servicios públicos, y la actividad privada que esencialmente tiene por meta defender los intereses personales de los individuos.

Entonces, hay una diferencia de naturaleza entre las dos actividades; la actividad pública debe prevalecer sobre la privada, porque no es la suma de los intereses privados -son tan contradictorios que no se pueden sumar-. Entonces, el interés general deber prevalecer sobre el interés privado y, por tanto, el derecho que se aplica a los litigios en los que está involucrada la administración pública no puede – según esta concepción- tener el mismo régimen jurídico que las controversias o los litigios entre personas privadas.

Entonces, la existencia de una jurisdicción contenciosa administrativa depende de si se estima necesario tener un derecho administrativo propio de las actividades de la administración pública. O si la administración debe tener las mismas reglas de funcionamiento y de actividades que las personas privadas.

En la mayoría de los Estados ahora existe el derecho administrativo, pero no siempre la jurisdicción contenciosa administrativa.

¿Cuáles serían los sistemas de organización de la jurisdicción contenciosa administrativa? La doctrina nos habla del monismo y del dualismo, ¿cuál es la diferencia?
La diferencia es fundamental. En un sistema monismo, hay un solo orden jurisdiccional. Es decir que todos los tribunales están colocados bajo la autoridad jerárquica de una sola corte suprema. Mientras que en el sistema dualista, hay dos órdenes de jurisdicción que son iguales entre ellos, pero totalmente distintos –no existe una Corte Suprema, existen dos. La corte suprema que conoce de los litigios entre personas privadas. Y la corte suprema de la jurisdicción contenciosa administrativa, que conoce de los litigios entre la administración y las personas privadas. O entre dos personas públicas también, porque pueden existir.

¿Y cuáles serían tanto las desventajas como los inconvenientes de cada sistema?
La ventaja es que es más fácil aplicar el derecho administrativo cuando existe una jurisdicción especializada totalmente autónoma de la otra jurisdicción. Es decir, que como  en muchos aspectos del derecho, la especialización en cierta medida es una garantía de calidad. Eso es la mayor ventaja.

Los inconvenientes son varios. Primero, y es el principal inconveniente según mi punto de vista, es que la existencia de dos jurisdicciones plantea el problema de la delimitación de las competencias entre las dos. Cuando existe una controversia determinada de quién, cuál juez va a ser competente para resolverla.

Y los criterios de definición de las competencias respectivas pueden ser muy diversos. De todas maneras, no serán nunca suficientemente detallados y precisos para que no existan problemas de atribución de una jurisdicción o de otra. Este tiene como consecuencia que cada jurisdicción puede decidir si es competente o no. Pero si la primera jurisdicción que conoce de la controversia dice yo no soy competente, significa que hay que dirigirse a la otra. Entonces, ya hay una pérdida de tiempo y todo lo que se ha hecho ante la primera jurisdicción. Es pérdida de tiempo. Y el problema es si la segunda dice yo también soy incompetente. El primer juez se equivocó, en realidad era él que era competente. En este caso, hay que volver a la primera jurisdicción y la primera jurisdicción no tiene obligación de obedecer a lo que dice la segunda.

Hay un verdadero problema de competencia. Hay sistemas para evitarlos. En Francia existe lo que llamamos el tribunal de conflictos (de competencia) que no son conflictos armados, sino civiles. Este tribunal está integrado por mitad de miembros del consejo de Estado  que es la Corte Superior Administrativa, y la Corte de Casación, que es la Corte Superior, nosotros decimos Judicial. Este tribunal paritario, cuando hay un conflicto de competencia entre las dos jurisdicciones, atribuye la competencia a una u otra. Pero de todas maneras, hay pérdida de tiempo y una cierta inseguridad jurídica.

Como yo vivo en sistema dualista, no sé exactamente cómo funciona el sistema monista. Pero no sé si se puede resolver más fácilmente en un sistema monista, porque en los sistemas monistas modernos existen o tribunales especializados de derecho administrativo o salas especializadas en el seno de un mismo tribunal. Pero cómo se hace la repartición entre tribunales o entre salas.

Tal controversia será de competencia de la sala administrativa o de la sala civil. Entonces, a mi parecer, el problema es más o menos el mismo. O se resuelve entre dos órdenes de jurisdicción, o se resuelve en el seno de una misma jurisdicción, pero de todas maneras no se pueden evitar los conflictos de competencia.

También puede haber dificultad cuando hay divergencia de solución de fondo de una misma cuestión jurídica, no de un mismo litigio de un mismo caso, pero de una misma cuestión jurídica. Y como los dos órdenes de jurisdicción son soberanos, independiente el uno del otro, no hay posibilidad de obligar a una jurisdicción a respetar la interpretación o la aplicación del derecho de la otra. Y estos conflictos de fondo al final no tienen solución. Existen en el derecho francés varios casos en los que las dos jurisdicciones tienen jurisprudencia diferente, contradictora, incluso. Y al final, no hay posibilidad de decir a una bueno ya basta, y traten de llegar a un acuerdo.

El origen mismo del derecho administrativo está en la protección de los administrativos de los abusos que pueda tener el Estado. ¿Cómo hacemos para que la jurisdicción contenciosa administrativa sea lo más eficaz posible pero entendida como la misión del derecho administrativo, proteger al administrado?
Primero, no estoy seguro del derecho administrativo como garantía de los derechos de los administrados. Por qué. Porque justamente si se creó un derecho especial aplicable a la administración es para tener en cuenta la superioridad de la suposición de la administración. Pero es garantía en el sentido en que existe el derecho aplicable a la administración.

La administración si quisiera podría dispensarse completamente respecto en el derecho. Ella tiene la autoridad, incluso controla la fuerza pública. Entonces, la existencia del derecho administrativo es una garantía. Pero el derecho administrativo no es muy eficaz justamente por eso, porque es la administración la que controla hasta la ejecución de las sentencias del juez contenciosos administrativo. En muchos países, todavía no hay posibilidad de obligar a la administración a ejecutar a respetar las decisiones las decisiones jurisdiccionales.

Y esto fue el caso en Francia hasta hace muy poco tiempo, hasta 1991. La primera ley que trata de imponer la ejecución de los fallos de la jurisdicción contenciosa administrativa es una ley de 1995, que instituía penalidades en caso de no ejecución. Pero el problema era que la administración no se aplicaba a sí misma las penalidades, porque tenía ella la fuerza para hacerlo o no hacerlo. Entonces, hubo que encontrar otro sistema que fue un sistema bastante drástico cuando había una condena financiera, pagar una indemnización. Si no se pagaba, el contable responsable del pago estaba privado de su sueldo hasta el momento de la condena.

Eso hizo reaccionar, e hizo las cosas más eficaces.

Pero hay otras posibilidades de hacerlo. Bueno, lo primero, por supuesto, es una educción, una cultura administrativa. El juez tiene el poder de decidir, y entonces hay que respetar al juez. Es el mínimo en un estado de derecho. Pero esta cultura, bueno, no la tiene todas las administraciones públicas. Realmente hacer que el juez contencioso administrativo sea lo más eficaz posible se puede decir que es casi imposible.

Depende mucho del grado de democracia, de cultura democrática de los jueces y todo esto entonces es un trabajo a largo plazo. Los medios financieros quizás son los más eficaces. Pero no se puede decir que desde un punto de vista jurídico sea algo muy elegante.

Entonces, hasta el momento no creo que exista una solución realmente eficiente a este problema. No es una conclusión muy optimista, pero creo que hay que ser realista también, y ver las cosas como son.

 

 

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