Los litigios estructurales: comprensión e importancia


Por Ramiro Ávila Santamaría 

Director del Área de Derecho

Jurista, sociólogo y defensor de derechos humanos colombiano. Su investigación se concentra en la transformación del derecho y la política en el contexto de la globalización. Desde septiembre de 20151 es director ejecutivo del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia). Es Profesor Asociado de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes (Colombia), y director del Programa de Justicia Global y Derechos Humanos de la misma institución. Ha sido profesor visitante de varias universidades. Autor de varios libros de investigación. http://www.cesarrodriguez.net/#/

Uno de los problemas más graves que tiene Latinoamérica es la inequidad. En nuestra región tenemos problemas de carácter estructural, como la existencia de políticas públicas deficientes para atender la pobreza, la desnutrición, el analfabetismo, la mala distribución de recursos. Ustedes trataron y estudiaron un tema importante que fue el desplazamiento forzado y, a través de ese caso, ustedes obtuvieron muchos aprendizajes y de alguna manera definieron y estructuraron lo del litigio estructural. Quisiéramos hablar de esto y ver estas posibilidades de esta clase de litigio. Comencemos definiendo el litigio estructural y explicando algunos casos.

Para mí, de la manera como lo concebí inicialmente en un artículo que salió en la revista de la Universidad de Texas, es una combinación de dos factores: una intervención estructural, una intervención de una Corte en un asunto de política pública general, masivo, primer elemento, combinado con el hecho de que esa intervención se da ante una violación, también generalizada de derechos fundamentales, violación que está asociada a una falla sistémica de políticas públicas. Entonces, estamos hablando de casos muy grandes.

El trabajo más reciente que he hecho en esta línea es sobre lo que yo creo es el caso judicial más grande del mundo, que es el caso sobre el derecho a la alimentación resuelto por una sentencia de la Corte Suprema de India. La alimentación en un país que tiene la mayor cantidad de personas con hambre y desnutrición en términos relativos y absolutos en el mundo. Ese caso ha tenido influencia o impacto sobre cerca de 850 millones de personas. Sin llegar a esa escala en otros casos, como los que se estudian en un libro que escribimos con Diana Rodríguez que se llama Juicio a la Exclusión, se trataba de los derechos de 5 millones más o menos de personas en Colombia que han sido afectados por una violación grave de derechos humanos que es el desplazamiento forzado. Se tuvieron que ir de sus casas y sus lugares de habitación, sus terrenos, territorios en el campo colombiano por efecto de la guerra porque los grupos paramilitares o las guerrillas e, incluso, a veces la fuerza pública los intimidan de tal manera que tenían que salir de sus lugares de vivienda. Esa situación dio lugar a un proceso que dura hasta hoy. La sentencia es del 2004 y hoy, 13 años después, el caso sigue abierto y además la Corte Constitucional constató que se trataba de una serie de fallas de política pública que afectaba una serie de derechos constitucionales de una población muy considerable de tal manera que se cumplen todos los rasgos del caso estructural.

¿Puedes explicarnos cuándo pueden intervenir las Cortes y como compatibilizar su intervención con las competencias propias de otros poderes del Estado?

Esta es una pregunta importante y difícil porque hay un debate muy largo sobre si las Cortes deberían intervenir en esos asuntos de política pública o si esto le corresponde solamente al Ejecutivo o al legislador en términos de normas habilitantes. La respuesta que yo he dado en esa serie de estudios es que las Cortes tienen un lugar importante en la solución de esos asuntos de derechos humanos estructurales que es diferente del rol que le corresponde al Ejecutivo y al Legislativo. Me refiero a este último estudio de caso en India sobre el derecho a la alimentación. La pregunta es ¿la Corte suprema de India debería hacer algo ante la situación de millones de niños que tenían desnutrición crónica o incluso situaciones de muertes de hambre repetidas en poblaciones en situación de vulnerabilidad e indígenas en India o esperar a que el Gobierno y la opinión pública -pero sobre todo el Gobierno indio- le prestara atención a la situación? Resulta que sino intervenía la Corte como le pedía el movimiento social en favor del derecho a la alimentación, la situación se iba a propagar entre otras cosas porque había una especie de negación generalizada del Gobierno y de la opinión pública (los medios, por ejemplo, indios) de la existencia misma del hambre. Entonces, la Corte, en ese caso, cumplió una función que yo creo que cumplen Cortes de ese estilo de manera eficaz en muchas parte del mundo, que es hacer una situación visible, hacerla transparente, ponerla sobre la palestra pública y esto no invade en absoluto la competencia del Gobierno. Fue el Gobierno quien, eventualmente, fue conminado por la Corte para hacer algo.

Lo mismo pasó en el caso colombiano: los desplazados por la violencia eran, normalmente, cubiertos en los medios de comunicación, se hablaba de ellos en los medios de comunicación como una especie de efecto secundario de la guerra. Con Diana Rodríguez hicimos el estudio de los medios de comunicación, de los principales medios escritos en Colombia, cómo hablaban de los desplazados y, normalmente, se decía algo así como: “hubo una toma guerrillera en tal pueblo del Pacífico colombiano, el enfrentamiento duró cinco horas, hubo tantos muertos y a propósito algunos habitantes tuvieron que abandonar la zona”. Ni siquiera tenían los nombres de los desplazados. Era tal la negación, que el Gobierno de la época -que era el Gobierno de Álvaro Uribe- alcanzó a hablar de los desplazados como “migrantes económicos”. ¡Imagínate! Entonces, el desfase entre la realidad, la magnitud del problema y el nivel de conciencia pública sobre eso, a la cual se sumaba que el Estado colombiano -ante la negación de la realidad- tampoco había desarrollado ninguna acción ni eficaz ni no eficaz sino, simplemente, no tenía una política para atender a la población desplazada. En ese contexto creo yo donde hay visibilidad del problema, donde no hay política pública o donde la política pública es profundamente ineficaz por descoordinación interna. Incluso puede ser una política pública pero, a veces, nuestros gobiernos son un desastre para la implementación. A veces, hay 10 agencias, 10 entidades encargadas del problema y entre ellas se pisan los talones. Muchas veces se trata no de dictarle al Gobierno una política pública, sino de decirle que tenga una política pública y que la política pública sea mínimamente coordinada y, en general, además, de liberación para la solución de esos problemas es que las Cortes tienen definitivamente un rol constitucional y legítimo útil.

Esta última parte nos lleva a la siguiente pregunta: ¿cómo deben intervenir los jueces y las cortes para no hacer una política inadecuada, para no responder a las necesidades o para intervenir de forma inexperta? ¿Qué procedimiento se debe seguir?

El cómo es muy importante porque una respuesta -y la respuesta que solían dar los defensores del activismo judicial, digamos unos 20 años atrás- era que las Cortes, si no lo hace el Gobierno, lo tiene que hacer la Corte y eso daba lugar a sentencias muy detalladas. Por ejemplo, en Colombia, hubo una que fue bien intencionada pero mal diseñada que fue una que ordenó que cesara el sistema de préstamos hipotecarios para vivienda. La Corte pensó que para hacer eficaz esa orden tenía que dictar las minucias de cómo debería ser el nuevo sistema de préstamos hipotecarios lo cual metía a la Corte en un terreno bastante movedizo, muy técnico, económico-financiero que le corresponde definitivamente al Gobierno. ¿Qué es lo que deben hacer las Cortes a mi manera de ver después de esa serie de estudios? Hacer lo que yo he llamado un activismo deliberativo empoderado. ¿Qué quiere decir esto? Tienen que aumentar los canales de participación de la sociedad civil y de todos los interesados en un asunto, otras entidades gubernamentales, agencias internacionales. Por ejemplo, en el caso de los desplazados, la ACNUR fue muy activa y la Corte le dio una voz en el seguimiento de esa política pública. Centros académicos expertos que den datos confiables que, a veces, los Estados y los Gobiernos no tienen, de tal manera que a través de un procedimiento que, además, debería combinar con frecuencia audiencias públicas, cubrimiento de medios de comunicación aumente la deliberación y la publicidad del caso en lugar de reducirla porque, como sabes muy bien, una de las críticas que se les hacen a los activistas judiciales es que recortan la democracia, que reemplazan la deliberación. Yo creo, sin compartir esa crítica, que hay algo de razón en ella y que, por tanto, los activistas -las Cortes activistas- deberían preocuparse por aumentar la deliberación en lugar de disminuirla.

Una última pregunta: viendo la experiencia de la India y de Colombia en el caso del desplazamiento forzado ¿cuáles fueron los efectos de la intervención de las Cortes y de este litigio estratégico?

En el libro sobre el caso colombiano Juicio de la Exclusión documentamos varios efectos: hay efectos más materiales, más efectos en políticas públicas. Tú puedes ver, por ejemplo, en el caso colombiano que el gobierno nacional, los gobiernos nacionales multiplicaron por un factor de 10 la inversión en programas para la población desplazada una vez que estuvieron conminados a desarrollar una política. Pero hay otros efectos más simbólicos. En el primer artículo que mencionaba, yo hacía la distinción entre efectos materiales y simbólicos, simbólicos no porque sean retóricos o insignificantes sino, por el contrario, porque cambian percepciones. Eso, en teoría social, son efectos simbólicos, cambios en la forma sobre cómo uno percibe una situación y, si tú cambias de ver la situación de los desplazados como migrantes a verlos como víctimas de derechos humanos o si cambias la percepción en India de que en India las personas que pasan hambre, lo hacen por culpa propia o porque hay un problema sistemático de políticas públicas en la provisión y distribución de los alimentos, entonces ese cambio simbólico que, a veces, las Cortes pueden promover a través de cubrimiento de medios de comunicación, a través de audiencias públicas, a través de un largo proceso de discusióN puede ser, incluso más eficaz, que el cambio material en la política pública misma.

¿Cómo acceder al libro y tener más información?

El libro inicial lo publicamos sobre todo teniendo en mente una audiencia colombiana y una audiencia como tú que eres experto en constitucionalismo andino y entonces podía entender y soportar, francamente, todos los detalles de la implementación de la sentencia. Luego, vimos que había interés y con Diana Rodríguez, entonces, hicimos un libro más internacional que publicamos, primero, en inglés. En español, el título es Juicio a la exclusión es el libro que se puede conseguir gratis en línea en la página Dejusticia y, también, está en mi página personal. Pero, en la página Dejusticia está todo, también “Cortes y cambio social” y, además, se puede conseguir en las librerías, en muchos lugares porque Siglo XXI distribuye bastante bien pero gratis en la página Dejusticia:

https://www.dejusticia.org/wp-content/uploads/2017/04/fi_name_recurso_758.pdf

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