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1. Señalamiento Histórico y camino recorrido
en la regulación de los Derechos Humanos de los Refugiados.
A partir del año 1986, Venezuela se adhiere al Protocolo
sobre el Estatuto de Refugiados de 1967, y lo publica en la Gaceta
Oficial de la República Nº 33.503, de fecha 2 de julio
de 1986, por lo cual, las normas sobre refugio consagradas en
dicho instrumento y la Convención sobre el Estatuto de
los Refugiados de 1951(1), adquieren plena vigencia en nuestro
ordenamiento jurídico desde 1986, con obligación
para el Estado de adoptar la terminología y mecanismos
internos necesarios para la aplicación de las normas consagradas
en dicho instrumento.
En este sentido, el camino de protección de los derechos
de los refugiados en Venezuela a transitado desde un espacio meramente
normativo, de reconocimiento de derechos contenidos en Convenios
del Derecho Internacional de los Refugiados (2), lo que ha supuesto,
la regulación constitucional (3), pasando por la vigente
ley orgánica interna (4) y el recientemente promulgado
reglamento general en la materia (5), todo lo cual, integra actualmente
el marco normativo interno de protección de refugiados
(as), en Venezuela, hasta llegar a la situación actual
en la que nos encontramos con la instalación formal del
órgano administrativo designado para el estudio y tramitación
de las solicitudes de refugio, denominado "Comisión
Nacional para los Refugiados", en adelante, la Comisión.
Actualmente residen en Venezuela aproximadamente 1332
personas que han "solicitado formalmente" (6) el reconocimiento
del estatuto de refugiado al Estado. Esta cifra, otorgada por
la oficina del Alto Comisionado de la Naciones Unidas (ACNUR),
en Venezuela y organizaciones de derechos humanos que trabajan
el tema en el país (7), no necesariamente se corresponde
con la cantidad real de personas que ha ingresado a nuestro territorio
en busca de protección, y ello a consecuencia del miedo
a que al ser reconocido como refugiado (a), en un Estado que aún
no ofrece protección, esto represente una inseguridad mayor
para ellos mismos. A lo cual, se suma la ausencia o poco manejo
de conocimiento del tema por los funcionarios, tanto civiles como
militares del país, la mayor tendencia a militarizar la
frontera, la intención estatal de decretar una suspensión
de garantías constitucionales en los Estados fronterizos
venezolanos y la falta de documentación adecuada que acredite
la condición de solicitante en el país, generando
una mayor vulnerabilidad, especialmente, en la zona fronteriza.
Es en este marco, que el presente trabajo, pretende exponer muy
sucintamente, la situación actual del derecho a buscar
y recibir asilo en Venezuela, para lo cual, nos hemos referido
brevemente, al recorrido por la consagración normativa
vigente y su contenido obligante para el Estado venezolano, correspondiendo
ahora referirnos a las dos fases que han caracterizado la actuación
del Estado venezolano en la aplicación de los derechos,
que en materia de refugio han sido reconocidos en su ordenamiento,
dentro de un Estado Social, de Derecho y Justicia (8), de conformidad
a lo dispuesto en nuestra Constitución vigente.
2. De las fases en la implementación de las normas en
materia de protección de refugiados.
La primera fase corresponde al señalamiento
histórico desde el punto de vista normativo de la institución
del refugio o asilo en Venezuela, y su correspondencia con determinados
hechos, que dieron lugar a la apertura del refugio, como tema
de trabajo y postura para las organizaciones de DDHH ante el Estado
venezolano.
En este sentido, y a pesar de que Venezuela ya se había
adherido al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967,
la primera fase comienza con un despertar de la necesidad de aplicar,
en base al principio de autoejecutividad de los derechos humanos,
y ajustar los contenidos de protección dispuestos en los
instrumentos internacionales sobre la materia, mediante la creación
del órgano administrativo correspondiente y el procedimiento
para el estudio y tramitación de las solicitudes, todo
ello, a raíz del ingreso al país de personas necesitadas
de protección, en virtud de ser perseguidas, o de huir
porque su vida, seguridad o integridad y de sus familias estaba
siendo amenazada en su país de origen o residencia - Colombia-.
Uno de los hechos más resaltantes, que originó
esta necesidad de revisar las normas y lograr un mayor respeto
a los derechos de los refugiados (as), se produjo en el año
1999, cuando nuestro país fue testigo del ingreso de varios
grupos de personas necesitadas de protección. De los cuales,
un primer grupo, compuesto por cerca de 2.230 personas, entró
al territorio venezolano el 02/06/99, un segundo grupo de aproximadamente
650 personas, ingresó al territorio venezolano el 05/06/99,
por la zona conocida como La Vaquera, a orillas del Río
de Oro, Municipio José María Semprún (Edo.
Zulia), y un tercer grupo compuesto por aproximadamente 700 personas,
llegó el 29/06/99, a La Vaquera procedente de otras zonas
de la misma región,
En los tres casos (9), las familias fueron devueltas confirmándose
con relación al primer grupo la voluntariedad de ello y
el acceso de las organizaciones de DDHH y el ACNUR, pero con relación
a los últimos dos grupos de familias, se efectuaron reuniones
a puerta cerrada, entre las autoridades venezolanas y colombianas,
excluyendo al ACNUR y a las ONGs, y decidieron devolver a todo
el grupo, denominándolos "desplazados en tránsito".
Esta primera fase, de reconocimiento del derecho a buscar y recibir
asilo, se caracterizó por el alcance de un mayor contenido
normativo de "protección" a refugiados (as) en
el Estado venezolano, lo que puede observarse, en el ajuste de
las disposiciones de la Ley Orgánica sobre Refugiados o
Refugiadas y Asilados o Asiladas, en adelante LORA, a las disposiciones
normativas de protección mínima, dispuestas en los
convenios sobre el Derecho Internacional de los Refugiados y Derechos
Humanos, especialmente, las disposiciones reconocidas en la Convención
sobre el Estatuto de Refugiados de 1951, el Protocolo de 1967
y Convenciones Interamericanas, con lo cual se observó,
un exitoso mecanismo de participación de la sociedad civil,
mediante la intervención de las ONGs y del ACNUR en las
discusiones de la citada ley.
Al respecto cabe destacar que, a pesar del logro de una ley respetuosa
y acorde con los convenios internacionales de protección
a los derechos humanos y al derecho de los refugiados, destacándose
avances como por ejemplo, la referida participación de
la sociedad civil en el proceso de formación de la ley
y el establecimiento de un procedimiento que otorga todas las
garantías de revisión administrativa y acceso a
la vía contenciosa, confirmando un real derecho subjetivo
para los solicitantes y no un mero tramite discrecional estatal.
Sin embargo, y a pesar de ser conocida la necesidad de dar respuesta
no sólo a los casos en los que existe persecución
como elemento determinante de la petición de refugio, sino
también, en aquellos casos, en los que la vida, seguridad
o integridad, han sido amenazadas por la violencia generalizada
u otras circunstancias que perturban gravemente el orden público,
dando origen a la necesidad de cruzar las fronteras y solicitar
protección, el Estado omitió la consagración
normativa de ampliación de la definición de refugiado
(a), contenida en la Declaración de Cartagena.
En conclusión, la primera fase se caracteriza por la normativización,
mediante ley orgánica interna (10), de los contenidos de
protección dispuestos, principalmente, en la Convención
sobre el Estatuto de Refugiados y su Protocolo. Sin embargo, la
aplicación de estas normas no se produjo, dando lugar a
un claro incumplimiento del Derecho a buscar y recibir Asilo
por parte del Estado venezolano, en virtud, precisamente,
de la inaplicación de los contenidos normativos. Todo lo
cual, conllevó a la indefensión y flagrante violación
a los derechos humanos de los solicitantes de refugio. Lo cual,
se comprueba mediante la constatación de hechos tales como:
l La Mora en la instalación
y funcionamiento de la Comisión Nacional para los Refugiados.
l La Negatoria de acceso
al procedimiento para la determinación de la condición
de refugiado (a).
l La Falta de documentación
adecuada que acreditara la cualidad de solicitante de refugio
ante el Estado y por lo cual, los solicitantes eran asumidos como
migrantes ilegales, siendo objeto de detenciones y recriminaciones,
violando de este modo uno de los principios que informan al asilo
o refugio, a saber, la no sanción por presencia ilegal;
y poniendo en riesgo de deportación a las personas en virtud
de lo mismo, y con ello, el grave riesgo de violación del
principio de no devolución, como piedra angular del derecho
de asilo o refugio.
l La vulneración
del derecho a la personalidad jurídica, en tanto titularidad
y ejercicio de derechos ante cualquier Estado o jurisdicción
en condiciones de igualdad ante la ley y sin discriminación
alguna, debido precisamente a los limitantes formales para el
acceso a órganos estatales.
l La falta de respuesta
oportuna, la inseguridad jurídica y el riesgo a la seguridad
e integridad personal de los solicitantes que se encuentran en
zona fronteriza.
l La afectación
en el goce y ejercicio de los DESC, limitando el acceso a los
servicios básicos de salud, educación o trabajo
que les permita acceder a una vida digna en igualdad de circunstancias
a los habitantes del Estado asilante.
Ahora bien, la incipiente segunda fase comienza
el 5 de agosto del presente año (11), cuando se instala
la "Comisión Nacional para los Refugiados",
único órgano administrativo con competencia para
estudiar, tramitar y decidir las solicitudes de refugio en Venezuela,
integrado por representantes del Ministerio de Interior y Justicia,
Defensa y la Cancillería de la República, quien
le preside. A este respecto, la LORA-, establece los mecanismos
estatales para dar cumplimiento a las normas de protección,
a nivel interno, en razón de lo cual, crea esta instancia
administrativa y establece el procedimiento para la determinación
de la condición de refugiado (a) en Venezuela.
En este sentido, la segunda fase se asume como un reto y compromiso
para el Estado venezolano, en el respeto y garantía del
derecho a buscar y recibir asilo, dando respuesta y aplicando
las normas aceptadas en su ordenamiento. Asimismo, representa
una nueva etapa de esperanza para los, más de mil, solicitantes
actuales y los que se presenten, de recibir protección
y una respuesta justa. Por último, para las organizaciones
de Derechos Humanos que trabajan la materia, representa una etapa
de vigilancia, asistencia y seguimiento de las actuaciones estatales,
en observancia de las garantías debidas en la declatatoria
o no del estatuto de refugiado (a) en Venezuela.
Como veremos, esta nueva fase en la aplicación de las
normas protectivas en materia de refugio, comienza con la necesidad
de dar respuesta a las solicitudes y con ella, la obligación
del Estado venezolano de respetar el debido proceso
en el estudio de las mismas. Ahora bien, en este punto deben observarse
algunos derechos que insitos a las garantías que ordenan
el procedimiento y la adopción de las decisiones, resultan
vitales para la emisión de una respuesta justa, dentro
de los parámetros de protección a los refugiados
(as), en los que encontramos los siguientes:
l El otorgamiento de la
documentación adecuada que acredite la cualidad de solicitante,
denominado "provisional" por la LORA y con ello, facilitar
la movilización o tránsito, sin el riesgo a ser
considerados "migrantes ilegales", lo que a su vez permite
o facilita el acceso a los órganos del Poder Público
venezolano. Así como, la adopción de medidas, que
se consideren necesarias a efectos de la protección de
las personas y en este sentido, estudiar las condiciones de seguridad
de los solicitantes, especialmente en los casos de residencia
en zona fronteriza.
l El respeto al goce y
ejercicio del derecho de petición, y a recibir una
oportuna y debida respuesta, dentro en el plazo establecido por
la ley.
l En consideración
a que existen solicitudes formales presentadas desde 1999, notificar
de la apertura de su expediente e inicio del procedimiento,
a los solicitantes que se encuentran en estos casos.
l El derecho de acceso
al procedimiento por si o por medio de su representante. Así
como, a presentar, en cualquier grado del procedimiento, todo
hecho o circunstancia que considere apropiado y pertinente para
el estudio de su caso.
l El respeto al derecho
a la confidencialidad de los datos aportados.
l Derecho a que se amplíe
la entrevista en los casos necesarios.
l Derecho a recurrir
De lo expuesto, puede decirse que en efecto el Estado venezolano
ha dado un nuevo e importante paso para la implementación
de las normas de protección en materia de refugio, pasando
de una fase exclusivamente normativa a otra, en la que se han
implementado los medios para la "vigencia real" del
derecho a buscar y recibir asilo, y con ello, ha dado un mayor
margen de observancia a la obligación de respeto y garantía
de los derechos humanos, en cumplimiento de la obligación
de implementar "medidas legislativas o de otro carácter"
que sean necesarias para el pleno ejercicio de los derechos humanos,
tal como lo establece la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, en sus artículos 1 y 2.
Puede inferirse, entonces, que existe una clara sujeción
del acceso al pleno ejercicio y reconocimiento del derecho
de asilo o refugio, al funcionamiento de la Comisión,
ajustada al respeto y garantía de los DDHH. Sin lo cual,
a los solicitantes sólo les queda la posibilidad de ejercer
acciones judiciales tendentes a demandar del Estado, el cumplimiento
de las obligaciones asumidas.
De lo expuesto podemos concluir que, para los refugiados el reconocimiento
de su derecho a acceder a un procedimiento justo que decida sus
solicitudes y proteja sus derechos humanos reconocidos por Venezuela,
en los pactos y convenios internacionales, va más allá
de la formalidad empleada por el Estado para normar la figura
del refugio, y siguen vigentes la buena fe, el beneficio de
la duda y la voluntad política como medios indispensables
para lograr que la solidaridad y protección sean más
que normas y procedimientos anclados en formalismos sin efectividad.
3. De la situación actual y condiciones de vida.
Como sabemos dentro del derecho a buscar y recibir asilo,
el principio de no devolución permanece como el pilar fundamental
del Derecho Internacional de Refugiados, en tanto garantía
de protección a la vida e integridad de los refugiados.
Ahora bien, el desplazamiento forzoso y refugio no son problemas
locales o estáticos, razón por la cual, el verdadero
desafío en una comunidad globalizada radica en la implementación
de una solidaridad internacional fundada en el respeto y vigencia
de los DDHH, que abarque integralmente el tratamiento del tema
desde una perspectiva de protección de la persona humana
a permanecer con seguridad en el país de origen o residencia,
- derecho a permanecer-, lo que implica la prevención
ante las causas que originan el desplazamiento. Así como,
el salir del país de origen o residencia y ser recibido
en el país asilante, -derecho a buscar y recibir
asilo- lo que supone la protección de la persona
durante la etapa en que debe vivir como refugiado en país
extranjero, y por último, poder regresar en condiciones
de seguridad y dignidad al país de origen o residencia,
-derecho a retornar-.
En este contexto, el desarraigo, como principal consecuencia
del desplazamiento forzoso y del refugio, es una tragedia humana
que requiere de una verdadera nueva forma de solidaridad y protección
que abarque desde la protección de los derechos humanos
y reducción de las causas que originan los flujos migratorios
en los países expulsores, incluyendo la responsabilidad
internacional del mismo, hasta un adecuado tratamiento de la situación
de refugio en los países asilantes, lo que supone necesariamente
la revisión de la definición y alcance de protección
actual. Así como, la aprobación de políticas
públicas que asuman la ampliación de la definición
y la inclusión en las legislaciones, que aún no
lo contemplan, del asilo o refugio como un verdadero derecho subjetivo,
con todas las garantías de un debido proceso, accesible
y recurrible para el solicitante.
Las consecuencias del desarraigo, con la pérdida de elementos
propios y cotidianos que dan a cada persona el sentido de vida,
de utilidad y productividad, futuro y perspectivas, origina en
los refugiados, un sentido de exclusión y vulnerabilidad
en la comunidad receptora. Lo que aunado, a políticas de
cierre de fronteras, militarización o medidas de restricción
o suspensión de derechos y garantías, sin la adopción
de medidas de protección sobre todo en países en
donde existe debilidad institucional, en la presencia de órganos
civiles del poder público, o inseguridad en sus zonas fronterizas
por la presencia de actores armados, deja a los refugiados y defensores
de derechos humanos en una grave situación de vulnerabilidad
y desamparo.
Las condiciones de vida actuales de los solicitantes de refugio
en Venezuela están marcadas por la incertidumbre, y la
sobrevivencia denotándose diferencias, según se
trate de refugiados urbanos o residentes en zonas rurales fronterizas.
En el primero de los casos, las necesidades más urgentes
corresponden a la ayuda humanitaria financiera, dado el poco margen
de inserción laboral en la sociedad, con el contrapeso
de contar con la cercanía de los órganos del Poder
Público y la emisión de un documento, que aunque
inadecuado, al menos ha servido para dejar constancia de la cualidad
de solicitante ante el Estado venezolano.
Los márgenes de inserción laboral, autosostenimiento,
y asistencia de los niños al colegio están dados
por una mayor dificultad de producción económica,
necesidad de acudir a la economía informal, aún
en los caos de profesionalización del solicitante, y mayor
dificultad para la inscripción en colegios.
En el caso de los solicitantes residentes en zonas rurales fronterizas,
representa una mayor necesidad la obtención de un documento
que acredite su cualidad de solicitantes, en virtud de la situación
propia de inseguridad en la zona, el riesgo a ser considerados
"migrantes ilegales" sometidos a deportación,
aunado a la limitante de movilización en el país.
Igualmente el acceso a los órganos del Poder Público
se ve seriamente limitado o dificultado en la medida en que la
mayoría de funcionarios del Estado, desconoce actualmente
el contenido de la protección y deberes en materia de refugio,
tarea esta que comienza a ser más visible ahora con la
instalación y funcionamiento de la Comisión Nacional
para los Refugiados, y el aporte en formación que el ACNUR
y algunas ONGs están poniendo en marcha actualmente.
Los márgenes de inserción laboral, autosostenimiento,
y asistencia de los niños al colegio en la zona fronteriza,
específicamente, del Alto Apure están dados por
un mayor margen de inserción a la comunidad local de los
solicitantes, la inscripción de los niños en los
colegios de la zona y un acceso limitado a los servicios de salud,
de por si precarios e insuficientes en la zona.
Por último, las diferencias que se generan el cuanto a
los derechos de los solicitantes y refugiados, en virtud de vacíos
ley, tiene especial importancia en tanto pueden representar limitaciones
más tendentes a la discriminación y desprotección
que a la de dar respuesta adecuada a las personas en el contexto
de una institución caracterizada por el resguardo. Es en
este punto que se diluyen, temas como el de seguridad nacional,
militarización, restricción de la definición
y contenidos de la protección mínima y tratamiento
debido al solicitante y refugiado, tomando en consideración
que las políticas migratorias actuales son más tendentes
a la limitación de ingreso y permanencia, que a la ampliación
de criterios humanitarios, más allá de lo normativo.
En conclusión, es importante que las decisiones que se
tomen con respecto a las solicitudes de declaratoria de la condición
de refugiado (a), se fundamenten en un estudio detallado de las
circunstancias individuales de cada caso, y las causas reales
que han originado la huida en el país de origen o residencia.
En tal sentido las políticas públicas, la solidaridad
y los compromisos de protección de los Estados deben dirigirse
al estudio sobre la necesidad de ampliación de la definición
de refugiado (a) , el sentido de derecho subjetivo y no meramente
discrecional de la institución, así como, la adopción
de medidas legislativas o de otros carácter que hagan posible
a los solicitantes el autosostenimiento y la oportunidad de reconstruir
sus vidas en un ambiente digno, no como carga sino como aporte
humano y cultural.
Notas
1. Por la firma del protocolo el Estado venezolano se obliga a
la aplicación de los artículos 1 al 34, inclusive
de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de
1951.
2. Aceptación que se verifico mediante la adhesión
al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967.
3. Artículo 69 de la vigente Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
4. Ley Orgánica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados
o Asiladas. Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 37.296 de fecha 3/10/2003.
5. Decreto N° 2.491, de fecha 4 de julio de 2003, publicado
en Gaceta oficial N° 37.740, de fecha 28 de julio de 2003.
6. El mecanismo de presentación de las solicitudes se efectuaba,
antes de la instalación de la Comisión, median manifestación
de la necesidad de protección ante el ACNUR u ONGs quienes
remitían la misma, ante la Fiscalía General de la
República para la fijación de la fecha de presentación
de declaración o entrevista ante el estado
7. Vicaria de Derechos Humanos de Caracas, PROVEA y Servicio Jesuita
a Refugiados de Venezuela.
8. Artículo 2 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.
9. Información recopilada por la organización PROVEA
en su informe anual sobre la Situación de los Derechos
Humanos en Venezuela. Octubre 1999/septiembre 2000.
10. En Venezuela , los Derechos Humanos tienen rango constitucional,
de conformidad a con lo dispuesto en el artículo 23 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
11. Decreto N° 2.539 de fecha 5 de agosto de 2003, publicado
en Gaceta Oficial de la República N° 37.748, de fecha
7 de agosto de 2003.
* Bárbara Nava.
Abogada por la Universidad Central de Venezuela. Actualmente es
Coordinadora del Área Legal y de Protección del
Servicio Jesuita a Refugiados de Venezuela, JRS. Ponencia
presentada en la Conferencia regional "Globalización,
migración y derechos humanos", organizada por el Programa
Andino de Derechos Humanos, PADH. Quito - Ecuador. Septiembre
16, 17 y 18 de 2003.
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