Democracia y desarrollo

Para quienes hemos asumido los derechos humanos como opción de vida, forzados por situaciones reales que nos ha correspondido vivir, la vinculación entre derechos humanos y democracia nunca ha supuesto dudas de ninguna especie. Muchos de los que estamos aquí -y desde luego yo- asumimos la lucha por los derechos humanos el día que perdimos la democracia. Fueron días en que cayeron algunos conceptos que estaban muy en boga, como la crítica feroz a la "democracia formal" o la "democracia burguesa". Cuando la perdimos y llegó la dictadura real y comenzaron a matarnos, hacernos desaparecer y torturarnos, nos dimos cuenta que, formal y todo, nos era absolutamente indispensable.

Es verdad que la palabra "democracia", como "justicia", "libertad", "orden" y muchas otras que gozan de gran prestigio, han sido utilizadas incluso por los regímenes más represivos. Stalin se decía demócrata. Para Hitller su régimen era la "verdadera democracia"; Franco prefería la suya porque era "orgánica". Pinochet celebraba la propia que era "moderna" e inmune al marxismo y la demagogia.

No obstante, creo que Norberto Bobbio, al proponer algunos parámetros mínimos, ha acorralado bastante a los abusadores del concepto. Su esfuerzo es el mismo nuestro: acercar todo lo posible el concepto de "libertad" -propio de la democracia liberal- al de "igualdad", meta de las democracias sociales. Los seis parámetros del filósofo italiano son: la igualdad, sin discriminación alguna, en el ejercicio de los derechos políticos; valor igual del voto de todos; libertad en el ejercicio del voto; alternativas reales entre las cuales elegir; decisión entre las alternativas posible por la mayoría numérica; la voluntad de la mayoría está limitada por los derechos humanos de las minorías.

Hasta ahora la democracia liberal ha acertado en el desarrollo de los derechos de la libertad, hoy llamados civiles y políticos. Pero por contrapartida, ha provocado terribles injusticias y desigualdades. Y los regímenes socialistas, por su parte, fracasaron porque los pueblos no quieren sólo los derechos llamados económicos, sociales y culturales -asociados al criterio de igualdad-, sino que aspiran también a los vinculados a la libertad.

Será por deformación profesional -o vocacional- pero creo que el acercamiento entre libertad e igualdad lo da la concepción moderna de los derechos humanos: no es verdadera democracia aquella que relega a la miseria a las mayorías, sin que esas mayorías gocen de ningún derecho económico, social y cultural.

Harold Lasky ya decía que "los que viven en condiciones desiguales, no piensan en forma igual", por lo que no comparten los mismos valores que hacen posible la democracia. Y concluye que "la libertad, pues, no podrá subsistir sin la igualdad. La igualdad es una condición necesaria de la democracia, y la democracia, por su parte, de la libertad".

El desarrollo, concebido como derecho, llega algo más tarde, aunque su ausencia fue lo que motivó que calificáramos a la democracia de formal e inútil. Si; se consideraba inútil justamente porque no había producido desarrollo. Y la palabra "desarrollo" hoy la asociamos casi por efecto reflejo a goce de derechos económicos, sociales y culturales. Y como estos son tan derechos como los civiles y políticos, están también íntimamente ligados a la democracia. El párrafo 8 de la Declaración de la Conferencia Mundial de Viena es magistral en este sentido:

La democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales son conceptos interdependientes que se refuerzan mutuamente. La democracia se basa en la voluntad del pueblo, libremente expresada, para determinar su propio régimen político, económico, social y cultural, y en su plena participación en todos los aspectos de la vida. En este contexto, la promoción y protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales en los planos nacional e internacional deben ser universales y llevarse a cabo de modo incondicional. La comunidad internacional debe apoyar el fortalecimiento y la promoción de la democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales en el mundo entero".

Esta vinculación entre democracia y derechos humanos aparece otras quince veces en el documento de Viena.

Un activista de derechos humanos, como los que estamos aquí, no puede desentenderse de uno de estos tres pilares, porque el producto que se quiere construir no se logra, o queda completamente desestabilizado.

Mientras fui Relator de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos en el ex Zaire, hoy República Democrática del Congo, siempre empecé mis análisis por un derecho humano que no está consagrado como tal en ningún instrumento internacional, sea éste regional o global, declaración o tratado, pero que está implícitamente en todos: el derecho humano a la democracia, pues todos tenemos el derecho humano a vivir en democracia, o, si se quiere expresar de modo negativo, todos tenemos el derecho humano de no vivir en dictadura.

En efecto, contrariamente a lo que los sectores reaccionarios sostienen, ninguna dictadura produce desarrollo, en los precisos términos que este concepto tiene y que están hasta bellamente expresados en la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo de 1986. Podrán las dictaduras producir crecimiento económico, pero nunca desarrollo, pues este tiene dimensiones no sólo económicas, sino también sociales, culturales y políticas, y supone y exige la participación activa, libre y significativa de todos los individuos -como lo dice el artículo 1.1 y 2.3 y el respeto de los derechos humanos.

Ninguna dictadura respeta los derechos humanos. Es verdad que en una democracia no está asegurado el respeto de los derechos humanos, pues en ellos también se suelen violar. Por el contrario, en las dictaduras lo que está garantizado es la violación de nuestros derechos. Se violan todos los derechos, todos los días y a toda hora. Los violan todas las instituciones del Estado: las autoridades del Ejecutivo, del Legislativo, los jueces, los militares, la policía, los guardianes de cárceles, los funcionarios públicos, los diplomáticos, los particulares colaboracionistas. A todos se nos niega el derecho humano a construir país, a todos se nos supone incapaces de aportar, todos somos de segunda clase que debemos agradecer, además, a los sabios en el poder por el servicio que nos hacen, que generalmente no es ofrecido como "liberación del caos".

Los progresos que se han desarrollado en el campo de los derechos humanos desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, hicieron de éstos el deslinde principal (pensábamos que el único) entre gobiernos legítimos e ilegítimos: la política se hacía para promover, expandir, respetar y proteger los derechos humanos (civiles, culturales, económicos, políticos y sociales); o los derechos humanos se violaban para hacer política.

Desafíos de los derechos humanos, democracia y desarrollo

Algunos de los desafíos que enfrentan hoy los derechos humanos, la democracia y el desarrollo, especialmente son estos tres: el terrorismo, ciertas formas de lucha contra el terrorismo, y la globalización neoliberal.

En efecto, desde los terribles atentados del 11 de septiembre de 2001, el cuadro de continuo progreso de la influencia cultural de los derechos humanos comienza a debilitarse y a ponerse en entredicho, y no sólo por los Estados, sino también por sectores de la sociedad civil. Algunas organizaciones señeras en la lucha por los derechos humanos se alegraron de los atentados de Nueva York, y eso dice que también entre los que nos decimos defensores de los derechos humanos hay algunos que no han entendido el mensaje de la Declaración Universal. Sostengo que para un auténtico defensor de los derechos humanos no hay "muertes buenas" y "muertes malas", y nada justifica asesinar a más de tres mil personas por el sólo hecho de vivir en un país que no le es grato.

La Comisión de Derechos Humanos, en su último y conflictivo período de sesiones, sostuvo que "el terrorismo, en todas sus formas y manifestaciones, donde quiera que se practique y quienquiera que lo practique, no puede justificarse jamás, en ningún caso, ni siquiera como medio para promover y proteger los derechos humanos" (1).

Pero, además, la represión del terrorismo ha de hacerse asumiendo lo que entre todos hemos ido elaborando desde 1948.

Quizás si uno de los derechos que más desarrollo alcanzaron en los 54 años transcurridos desde la Declaración Universal, es el relativo a los derechos procesales. Los artículos 7 a 12 de la Declaración se desarrollaron en un auténtico Código de Procedimiento en los artículos 2.3, 9, 10, 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, o el 8 de la Convención Americana. Pero a ellos hay que agregar un sinnúmero de otros instrumentos: Reglas Mínimas para el tratamiento de los reclusos; Código de Conducta para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; Reglas para la administración de justicia a los menores, Principios básicos sobre independencia de la judicatura; sobre la función de los fiscales y de los abogados, Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, sin perjuicio de reglas procesales en otros instrumentos, como la Convención sobre los Refugiados, etc.

Por otra parte, los abusos cometidos por los Estados en estados de excepción constitucional, fue también motivo de rigurosos resguardos (artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 15 del Convenio Europeo sobre Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, etc.)

El derecho internacional humanitario, gestado por las costumbres a lo largo de los siglos, alcanza en los años 40 y 70 dos de sus logros más importantes, con las Convenciones de Ginebra y sus Protocolos, que no sólo consolidan el derecho consuetudinario, sino que en varios aspectos lo hacen progresar.

Estas normas procesales de derechos humanos, así como el antiquísimo derecho internacional humanitario comienzan a ser puestos en entredicho, supuestamente por ineficacia frente al horror.

Los Estados están obligados a darnos seguridad, pues tenemos el derecho humano a ella, y así lo proclama el artículo 3 de la Declaración Universal y 9 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos. Pero no puede hacerlo a cualquier precio, sino con respeto de todas las normas que el desarrollo de la cultura de los derechos humanos ha ido logrando. Así lo ha dicho reiteradamente la Comisión de Derechos Humano de las Naciones Unidas, entre otras, en las resoluciones 1998/47, 1999/27, 2000/30 y 2001/37 2002/35 y 2003/37 y 68. La anterior Alta Comisionada para los Derechos Humanos propuso un código de reglas para el combate eficaz del terrorismo, que fluye de los textos adoptados por los Estados, tales como que las limitaciones de derechos legalmente permitidas deben apoyarse en criterios precisos; las facultades a los funcionarios no pueden ser ilimitadas; deben estar prescritas en la ley; deben ser necesarias para la protección de los derechos humanos; deben ajustarse al principio de proporcionalidad; las medidas procesales debieran ser compatibles con el derecho a la libertad personal y el derecho de un juicio imparcial, etc. El actual Alto Comisionado, obviamente, mantiene el mismo criterio.

Globalización, universalismo y derechos humanos

Respecto de la globalización, ésta también afecta al goce efectivo de los derechos humanos, tal como estos son concebidos en el derecho internacional. Y afecta a la democracia y al desarrollo

Quiero, en primer lugar distinguir dos conceptos que, siendo parecidos, son diferentes: "Globalización" y "universalismo" suelen confundirse pues ambos tienen vocación planetaria. Pero se diferencian por historia, por sus actores, por sus valores y por sus efectos.

Históricamente, el universalismo, en su dimensión jurídica nace con la Declaración llamada Universal de 1948 (2). Su inspiración expresa es la de cubrir a todo el planeta contra los males que ella denuncia: el desconocimiento y el menosprecio de los derechos humanos que han originado actos de barbarie ultrajantes para la conciencia de la humanidad y la tiranía y la opresión que compelen al hombre al supremo recurso de la rebelión.

La globalización, en la forma que hoy se conoce, por el contrario, no es producto de acuerdo alguno. Es simplemente un hecho que se nos impone sin que ninguno de nosotros haya sido consultado, ni directa ni indirectamente, sobre si la queremos o no.

En el universalismo de los derechos humanos, los actores son los pueblos, los Estados y los organismos de que se ha dotado la comunidad internacional. Los primeros demandan derechos, reclaman por sus violaciones, se organizan para defenderse, tanto a nivel local, nacional como internacional. El movimiento internacional de derechos humanos es cada vez más fuerte y gravitante. Los segundos, los Estados, a pesar de ser, paradójicamente, los violadores históricos de los derechos humanos, también son los que dictan las leyes protectoras, crean los organismos internacionales, aprueban declaraciones y suscriben los tratados que sus ciudadanos invocan en su contra. Los pueblos son los ganadores, especialmente los oprimidos.

La globalización, por el contrario, es obra del mundo de los negocios. Sus reglas son las que el mercado impone. Los pueblos no juegan rol alguno, salvo el de consumir. Si bien, desde un punto político y jurídico, el Estado sigue siendo el responsable de toda violación de derechos humanos, en la práctica ha ido sucumbiendo al poder fáctico del mercado. Ni los Estados ni las organizaciones internacionales pueden contra él.

De allí el carácter profundamente antidemocrático del neoliberalismo globalizado.

El neo liberalismo globalizado es estructuralmente excluyente: sólo acepta a los ganadores, sin respetar fronteras. Los perdedores, por el contrario, buscan en la migración un alivio en sus males, pero para ellos no hay movilidad, las fronteras se cierran.

El universalismo es, por el contrario, inclusivo y antidiscriminatorio. Acepta con fuerza las diversidades culturales y religiosas y promueve su respeto. 14 veces la Declaración Universal condena las discriminaciones o distinciones en el goce de los derechos que reconoce, y lo mismo hacen todas las declaraciones y convenciones posteriores, para culminar con la Declaración y el Plan de Acción de Durban que incluyó un catálogo de discriminaciones y víctimas de la discriminación nunca antes visto: el antisemitismo, la islamofobia, el racismo, la intolerancia y la discriminación que afectan a los pueblos indígenas, romaníes, gitanos, nómades, migrantes, refugiados, solicitantes de refugio, afrodescendientes, asiadescendientes, islamistas, judíos, así como cualquier minoría, etc.

Alguna solución viable

Desde luego, como nos propone Bobbio, no podemos menospreciar el valor de la democracia liberal. Y tampoco podemos renunciar a avanzar en la conquista de la igualdad.

En una cosa han estado hasta el momento de acuerdo liberales a ultranza y socialistas irredentos: no es posible gozar de la igualdad sin sacrificio de la libertad, dicen los primeros. Los únicos derechos humanos son los civiles y políticos. No hay democracia sin igualdad, dicen los segundos. Los derechos humanos básicos son los económicos, sociales y culturales.

¿Es posible una confluencia? Si, lo es. La pista son los derechos humanos. Y así respondo al título de está ponencia: La primacía de los derechos humanos para la democracia y el desarrollo.

René Cassin, el gran inspirador de la Declaración Universal, sostenía que "el problema que busca resolver la Declaración es ¿cómo el hombre puede usar sus poderes, no para la opresión, la muerte y la inequidad, sino para la protección de todos y de cada uno". La falta de democracia es la opresión. La falta de desarrollo provoca la inequidad. Ambas producen la muerte.

Un correcto uso de los instrumentos de derechos humanos permite divisar caminos para hacer la igualdad compatible con la libertad. Incluso la globalización puede ser una herramienta útil, si nos esforzamos por construir una "globalización ética", como lo propone la anterior Alta Comisionada para los Derechos Humanos, y que Juan Pablo II llama "globalización de la solidaridad". A mi juicio, la única doctrina verdaderamente universal, y que asume de verdad la compatibilidad entre libertad e igualdad, es la de los derechos humanos. Todos los derechos humanos: civiles, culturales, económicos, políticos y sociales.

Hoy los desarrollos son muy importantes. Desde luego un Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se aprueba el mismo día y por la misma resolución de la Asamblea General que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, e, incluso, entra en vigor, dos meses antes. Esta Convención ha sido ratificada por 145 Estados, incluyendo gran parte de los Europeos Occidentales, aunque no por la gran potencia.

En 1986 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba la Declaración sobre el derecho al desarrollo. Sólo un voto en contra: Estados Unidos de Norteamérica. Se abstuvieron 6 países de Europa occidental más Japón e Israel. Además de todos los estados socialistas y de los estados en vías de desarrollo, se contó con los votos favorables de Australia, Austria, Bélgica, Canadá, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Nueva Zelanda, Noruega, Países Bajos y Portugal. La Declaración fue adoptada cuando el fenómeno globalización neo liberal no alcanzaba la dimensión que tiene hoy.

Derechos económicos, sociales y culturales y derecho al desarrollo, no solo están íntimamente ligados, sino que forman parte de un corpus iuris social en pleno desarrollo: "(e)l derecho al desarrollo como derecho individual, en general no está aún tipificado como derecho autónomo o distinto, pero resulta o es la consecuencia del reconocimiento, tanto a nivel interno como internacional, de los derechos económicos, sociales y culturales del hombre, y, en especial, del derecho a la vida, que implica necesariamente el derecho a vivir, de una manera plena e integral" (3).

Es verdad que las Declaraciones no tienen efecto obligatorio, ni medios de supervisión internacional. Pero también es verdad que los Estados que han votado favorablemente una resolución han asumido una obligación moral muy importante.

La Declaración y Plan de Acción de Viena, adoptada por consenso, "reafirma el derecho al desarrollo, según se proclama en la Declaración sobre el derecho al Desarrollo, como derecho universal e inalienable y como parte integrante de los derechos humanos fundamentales" cuyo sujeto central es la persona humana. La Declaración de Viena, al reafirmar que "todos los derechos humanos son universales, indivisible e interdependientes y están relacionados entre si" otorga esos caracteres al derecho al desarrollo.

La Declaración define el derecho al desarrollo, sosteniendo que "es un derecho humano inalienable, en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él" (artículo 1).

La Declaración es un proyecto de sociedad justamente opuesto a lo que hoy nos ofrece el neo liberalismo. Carrillo Salcedo lo veía así ya en 1972: "Para las Naciones Unidas, por consiguiente, la ideología del desarrollo no aspira a legitimar la desigualdad, ni en lo internacional ni en lo interno. El derecho al desarrollo es un derecho humano y un derecho de los pueblos, lo que trae consigo el corolario de que todos los hombres y todos los pueblos, sin distinción, han de contribuir a una empresa común de la humanidad". (4)

La declaración de las Naciones Unidas vuelve las cosas a su orden natural, al disponer, en primer lugar, que son "los Estados (y no las empresas ni el mercado) tienen el deber primordial de crear condiciones nacionales e internacionales favorables para la realización del derecho al desarrollo" (artículo 3.1), así como de "adoptar, individual y colectivamente, medidas para formular políticas adecuadas de desarrollo internacional a fin de facilitar la plena realización del derecho al desarrollo" (artículo 4).

Segundo, reafirma el carácter universal de los derechos humanos y del mismo derecho al desarrollo, al reclamar "un nuevo orden económico internacional basado en la igualdad soberana, la independencia, el interés común y la cooperación entre todos los Estados y que fomenten la observancia y el disfrute de los derechos humanos" (artículo 3.3).

Tercero, rescata el valor de la solidaridad por sobre la codicia: "se requiere una acción sostenida para promover el desarrollo más rápido de los países en desarrollo. Como complemento de los esfuerzos de los países en desarrollo es indispensable una cooperación internacional eficaz para proporcionar a esos países los medios y las facilidades adecuadas paras facilitar su desarrollo global" (artículo 4.2)

Cuarto, es inclusiva, contra el exclusionismo de la globalización como la hemos entendida en este seminario: "Los Estados adoptarán medidas enérgicas para eliminar las violaciones masivas y patentes de los derechos humanos de los pueblos y los seres humanos afectados por situaciones tales como las resultantes del apartheid, todas las formas de racismo y discriminación racial, el colonialismo, dominación y ocupación extranjeras, etc…" (artículo 5). Proclama que la cooperación para promover, fomentar y reforzar el respeto universal y la observancia de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos, sin ninguna distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión" (artículo 6).

Por otra parte, los Estados no pueden eximirse de las obligaciones que les imponen los tratados que ellos mismos han suscrito.

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales obliga a los Estados a "adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos".

La obligación de adoptar medidas hasta el máximo de los recursos que se disponga no es progresiva, sino inmediata, pues sólo así se logrará, progresivamente, la plena efectividad de los derechos. Y las "medidas hasta el máximo de los recursos disponibles" no están limitadas a los dineros que el Fisco hoy tiene con los impuestos que hoy rigen. En países de grandes desigualdades sociales y económicas, hay, vía tributaria, más recursos disponibles. Y esto está en el artículo 2 del referido Pacto, y para eso hay un Comité ante quien los Estados deben presentar informes y a los cuales la sociedad civil también puede presentar informes.

Es contrario al Pacto, por lo tanto, lo que hacen la mayoría de los países para en desarrollo, para enfrentar momentos de crisis: bajar la inversión social.

También es contrario al Pacto que, para aparentar cumplir, los Estados buscan dar satisfacción a las llamadas "metas blandas", normalmente no muy costosas y de aparente efectividad en el corto plazo, semejantes más al asistencialismo o caridad que a la justicia. Es lo que se llama "focalización del gasto" al que los regímenes más conservadores y beneficiarios de las injusticias son tan aficionados. Pero no adoptan las medidas de fondo dirigidas a dar por justicia distributiva lo que es obligación moral pero también jurídica: esta justicia, consistente en que luego de haberse adoptado las medidas hasta el máximo de los recursos disponibles, se logre la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales.

Ciertamente hay obstáculos: en realidad, muchos Estados no ratifican ni Pactos ni declaraciones que beneficien a los perdedores, y los mecanismos de supervisión no tienen la fuerza compulsiva que los mecanismos que rigen el mundo de las finanzas. Pero ese es el desafío. La lucha por los derechos humanos no está agotada. Es un proceso continuo, donde los evidentes progresos producidos desde 1948 con decenas de declaraciones y convenciones son sólo un anuncio de nuevos textos, nuevos derechos, nuevas obligaciones de los Estados. Los últimos logros trascendentes se han dado en la lucha contra la impunidad para las violaciones más graves, como ocurrió con la detención de Pinochet en Londres a instancias de la justicia española, en ejercicio de la jurisdicción universal, y con la creación de la Corte Penal Internacional en la Conferencia Diplomática de Roma, ambos hechos en 1998. La Corte no es la que a nosotros nos habría gustado, ni su Estatuto será ratificado por todos, pero de todos modos es un avance fundamental.

Nuestra tarea es insistir en la universalización de los derechos humanos, proponiendo nuevos tratados, insistiendo en las ratificaciones y luchando por ellas, buscando nuevos mecanismos especiales de protección.

Para ello necesitamos Estados fuertes y democráticos y una participación positiva de la sociedad civil, que no se quede en la denuncia, sino que refuerce su rol propositito, que está en la base de todo el progreso producido en los últimos 55 años.

Notas

1. Párrafo declarativo 12, Resolución 2003/37.
2. La Asamblea General de las Naciones Unidas encargó a la Comisión de Derechos Humanos preparar una Declaración Internacional de Derechos Humanos. Fue René Cassin, autor de uno de los borradores, quien convenció a la Comisión que el término apropiado era "universal".
3. Gros Espiell, Héctor. El derecho al desarrollo como un derecho de la persona humana. En estudios de derechos humanos, publicación del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1985.
4. Carrillo Salcedo, Juan Antonio: El derecho al desarrollo como derecho de la persona humana. Revista Española de Derecho Internacional, vol. XXV, 1972. Citado por Gros Espiell, op. cit.

*Roberto Garretón. Abogado chileno. Representante para América Latina de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas en Derechos Humanos. Ponencia presentada en la Conferencia regional "Movimientos sociales, políticas de seguridad y democracia", organizada por el Programa Andino de Derechos Humanos, PADH. La Paz-Bolivia, mayo 27 y 28 de 2003.