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Pobreza y efectos distributivos de los procesos
Desde hace relativamente poco tiempo existe la inquietud
acerca de cuáles han sido los verdaderos efectos que sobre
la reducción de la pobreza ha tenido la nueva lógica
de intervención pública en la economía caracterizada
por una mayor liberalización, regulación y privatización
de la gestión y la propiedad. Entre los estudios emprendidos
para analizar estas cuestiones destacan los realizados por el
equipo de investigación de UNU/WIDER codirigido por Cecilia
Ugaz y Catherine Wadams dedicado al estudio del impacto de la
privatización y la regulación de los servicios públicos
en Latinoamérica, así como los trabajos realizados
por el Instituto del Banco Mundial y, en concreto, desde su área
temática de regulación e infraestructuras liderada
por Antonio Estache e Isabel Bléas. Los estudios realizados
desde estos dos centros por diferentes autores arrojan conclusiones
desfavorables para las clases de renta más baja, que se
han visto afectadas en algunos casos negativamente (ya que no
ha aumentado el acceso) y en la mayoría de casos no se
han beneficiado tanto como las ricas (pues el efecto en su renta
disponible ha sido menor).
Siguiendo a Ugaz y Waddams (2002) el impacto distributivo de
los procesos de privatización depende de dos factores.
Por un lado, depende de los cambios en los niveles de acceso.
Estos cambios conllevan que nuevos consumidores entren al mercado,
lo que, a su vez, permite incrementar el número de ciudadanos
que disponen de servicios básicos como son el agua, la
electricidad, las telecomunicaciones o el crédito. A su
vez, los cambios en los niveles de acceso tienen dos causas fundamentales:
(a) la incorporación de sustitutos (como fueron la telefonía
móvil o, a otro nivel, la presencia de microcréditos);
y (b) aumentos en la inversión y de la rentabilidad que
permiten aumentar la cobertura (por ejemplo, alcanzando a las
poblaciones rurales o a zonas geográficas antes excluidas).
Por otro lado, el impacto distributivo de los procesos de privatización
depende de cambios en la 'asequibilidad'; es decir, de cambios
en la relación de los precios cargados por distintos servicios
y a distintos usuarios. Los cambios que disminuyen la relación
de los precios cargados para acceder a los servicios y por unidad
consumida de servicio tienden a aumentar el acceso pero a desfavorecer
en términos relativos al pequeño consumidor. Lo
mismo sucede cuando aumenta la relación de los precios
urbanos y rurales (que desfavorece a la comunidades rurales, generalmente
más pobres) o cuando cambian las relaciones de precios
por categorías de consumidores (residenciales, industriales,
comerciales, y otros).
El balance general que se extrae de los trabajos realizados por
el equipo coordinado por Ugaz y Waddams muestra cómo mientras
los efectos de un aumento de la cobertura (fruto de la aparición
de servicios y productos sustitutivos y de una mayor inversión)
han redundado positivamente en los niveles de acceso de las clases
más pobres (como, por ejemplo, ha sucedido en Chile, Bolivia,
Brasil, Argentina o Perú), los incrementos en los precios
relativos entre los costes fijos y variables del acceso o entre
los costes soportados por las poblaciones rurales y urbanas han
desfavorecido fuertemente a las clases más pobres (como
ha sucedido en el sector de telecomunicaciones peruano y argentino).
Estos resultados se repiten en los países desarrollados
como España (Arocena, 2001) y Gran Bretaña (Waddams
y Young, 2001).
No obstante, si se tienen en cuenta las mejoras en la calidad
del acceso, aumentan las posibilidades de que los beneficios de
un mayor acceso compensen las pérdidas por un mayor coste
de los servicios prestados. Conviene empero tener en cuenta que,
en determinados sectores como el agua y el saneamiento básico,
los resultados de las políticas de privatización
han sido bajos tanto en cuanto a acceso como a 'asequibilidad',
lo que supone un fracaso de dichas políticas (coma ha sucedido
en Bolivia o en Perú). Como se comentará con más
profundidad, esto ha generado la necesidad de concentrarse en
las políticas de servicio y de acceso universal, así
como en incrementar la competencia, lo que exige mejorar y cambiar
la regulación y profundizar en la liberalización
de los mercados.
Efectos distributivos de los procesos de privatización
Es importante examinar otras formas de entender los efectos distributivos
de los procesos de privatización. Siguiendo otros trabajos
(véase, por ejemplo, Birdsall y Nellis, 2002), el dilema
entre eficiencia (producir a menores costes) y equidad (aumentar
la cobertura y reducir los precios) viene determinado por las
condiciones iniciales a la privatización, su forma de venta
y el contexto político y económico post - privatización.
Concretando, para examinar los efectos de la privatización
en el bienestar de hogares con distintos niveles de renta, conviene
prestar atención a: (1) la distribución inicial
de la renta de los hogares, (2) la distribución de los
activos, (3) los rendimientos del capital humano (trabajo) y físico,
(4) los precios y el acceso, y (5) los efectos fiscales.
1. La distribución inicial de la renta de los hogares:
Es de lógica común que las condiciones iniciales
son un importante elemento a tener en cuenta a la hora de evaluar
los resultados de una política pública. Entre estos
elementos cada vez más la literatura está prestando
importancia a la desigualdad, demostrándose que ésta
afecta negativamente el crecimiento de los países en vías
de desarrollo que tienen instituciones y mercados más débiles
(Barro, 2000). De esta forma, las condiciones de desigualdad iniciales
(por ejemplo, más altas en Latinoamérica que en
el Este Asiático) generan dinámicas conducentes
a un menor crecimiento y, por tanto, a un menor aprovechamiento
de las ventajas a largo plazo de las políticas de privatización
por parte de los más desfavorecidos.(1)
2. La distribución de los activos: Tras la venta de los
activos estatales, los efectos redistributivos dependerán
de que los ingresos derivados del precio percibido refleje el
valor subyacente del activo. Si, por ejemplo, el precio es menor
al valor del activo debido a una venta rápida y apresurada,
la equidad seguramente se verá reducida al menos a corto
plazo.
3. Los rendimientos de los activos (trabajo y capital): Las reducciones
en plantilla normalmente asociadas al reajuste financiero que
conlleva la privatización repercuten principalmente sobre
los asalariados con rentas más bajas que tienen más
dificultades para encontrar un trabajo con igual remuneración.
Sin embargo, también normalmente las privatizaciones llevan
asociadas un incremento de los rendimientos del capital fijo que,
a mediano y largo plazo, tiene efectos de derrame sobre el crecimiento
y la creación futura de empleo. De esta forma, los efectos
distributivos finales de los rendimientos de los activos dependerán
en gran medida del equilibrio entre los dos efectos.
4. El precio y el acceso: Como se ha remarcado, los incrementos
en el precio (fruto de anteriores precios subvencionados o de
una deficiente regulación) y las disminuciones de la cobertura
(fruto de una falta de obligaciones de expansión del servicio
para los nuevos entrantes) perjudican de mayor forma a niveles
de renta más desfavorecidos. Por otro lado, los incrementos
en la cobertura (fruto de obligaciones de servicio o acceso universal,
así como de una mayor inversión) y las reducciones
del precio (derivadas de una mayor competencia que incentiva la
eficiencia y, por tanto, estimula el ahorro y su traslación
a los precios) favorecen a los segmentos más pobres, que
ahora tienen más facilidades para acceder a las infraestructuras
y utilizar los servicios que estas proveen.
5. Efectos fiscales: Los efectos fiscales de las privatizaciones
sobre los más desfavorecidos dependen de la capacidad del
Estado para recuperar la reducción de los ingresos que
supone la venta de sus activos con aquellos derivados de la venta
de los mismos y de los impuestos pagados por las nuevas empresas
en el mercado. Como la carga impositiva después de la privatización
la soportan principalmente las empresas, esto beneficia la equidad
al reducir la carga soportada por los diferentes hogares para
financiar actividades públicas como la sanidad y la educación.
Sin embargo, estos beneficios pueden quedar compensados por una
venta deficiente de los activos y una mala gestión fiscal
que conlleve problemas de crecimiento y empleo.
La evaluación de estos cinco aspectos lleva a Birdsall
y Nellis (2002: 18) a concluir que "la mayoría de
los programas de privatización se han concentrado mucho
más en mejorar la eficiencia que la equidad, lo que ha
conducido a un empeoramiento de la distribución de la riqueza
y la renta", si bien éste ha sido menor en Latinoamérica
que en otras economías como la Rusa, la República
Checa y la mayoría de repúblicas ex - soviéticas.
Asimismo, estos autores coinciden en su análisis con el
realizado por Waddams y Ugaz en cuanto señalan que los
incrementos en el acceso (sobre todo de los segmentos más
pobres de las zonas urbanas) se han visto acompañados de
incrementos en los precios, lo que, en ausencia de medidas públicas
apropiadas, contribuirá al empeoramiento de la desigualdad
a largo plazo.
Ante esta situación, cuáles son las alternativas
con las que cuentan los países en desarrollo para reducir
los efectos perniciosos que los procesos de privatización
han generado hasta el momento sobre los estratos más desfavorecidos
de la población. Cómo puede lograrse que estos procesos
alcancen a los pobres y no aumenten la desigualdad estructural
imperante en los PVD? A continuación mostramos algunos
de los instrumentos más comúnmente señalados
por la literatura para paliar los efectos sobre la equidad de
los procesos de privatización, concentrándonos en
la importancia de las estructuras de gobernanza para articular
políticas de servicio y acceso universal y de mejora de
la competencia que logren equilibrar de mejor forma equidad y
eficiencia.
A modo de conclusión: equilibrar
equidad y eficiencia mediante las políticas de competencia
y de acceso y servicio universal
Las formas de resolver esta inequidad en que se han traducido
los procesos de privatización son sin duda alguna complejas.
Desde las dificultades existentes en la medición de las
consecuencias precisas de este avance de la inequidad, hasta la
adopción de mecanismos efectivos para paliarla que no repercutan
negativamente en la eficiencia y el crecimiento de los sectores
productivos, hacen de la problemática de los efectos distributivos
de los procesos privatización una ardua cuestión,
cuya solución no puede derivarse de 'best practices' u
otro tipo de modelos aplicables indistintamente de la realidad
histórico - institucional del país.
El contexto histórico - institucional de un país,
por ejemplo, explica en gran medida la desigualdad y polarización
existente en el mismo y, por tanto, su capacidad de crear consensos
de política en torno a medidas proclives a favorecer a
todos los ciudadanos. La lógica de la privatización
(y de la liberalización y regulación asociadas)
tiende a favorecer sobre todo a aquellas personas con acceso a
recursos para comprar acciones o a participar electoralmente y
contribuir en la forma que toman las políticas. De esta
forma, en las sociedades de elevada desigualdad y baja participación
electoral de las clases bajas es esperable que las políticas
de privatización se emprendan más con la voluntad
de aumentar el pastel que de repartirlo, lo que se ve agravado
en condiciones de escasos frenos y contrapesos que permitan el
bloqueo de aquellas políticas que van en contra de determinadas
minorías. Esto es lo que, por ejemplo, ha sucedido en regímenes
hiperpresidencialistas, como el argentino, y no tanto en aquellos
semipresidenciales como el boliviano.
La calidad institucional resulta clave para entender los incentivos
de un gobierno a capturar el mercado y provocar tanto ineficiencia
como inequidad. Como señala Esfahani (2000), cuanto mayores
son las debilidades institucionales (por ejemplo, reflejadas en
unas débiles capacidades administrativas) mayores son los
costes directos del control y la supervisión de los negocios
públicos y, por tanto, más incentivos existen a
privatizar. Asimismo, cuando más débil es la capacidad
administrativa, mayores son los costes de financiación
que tiene el gobierno, lo que genera incentivos a no privatizar
y perder las rentas derivadas de los negocios públicos.
Lo que sucede en Latinoamérica y otros países en
desarrollo es que, si bien se han saciado los incentivos a privatizar
(en parte impuestos por los organismos multilaterales), el coste
de obtención de los fondos públicos sigue siendo
muy elevado, lo que genera que sigan existiendo fuertes incentivos
a la obtención de rentas de las empresas. Esta connivencia
entre Estado y Empresas necesita, por tanto, restringirse mediante
el diseño de sistemas regulatorios transparentes que fomenten
el compromiso político y la competencia.
Por otro lado, también es necesario el compromiso y la
competencia para lograr la inversión y la reducción
de precios requeridas para una mejor distribución de los
beneficios asociados con las privatizaciones. Para esta finalidad
también resulta de vital importancia una mejor y más
amplia política de servicio y acceso universal. Estas dos
políticas son instrumentos necesarios para resolver los
problemas de equidad (vía reducción de precios y
abaratamiento de costes y del acceso a poblaciones discriminadas
geográficamente o con menor capacidad adquisitiva). Pero
si bien estas políticas son condición necesaria,
no son suficientes y resulta imprescindible entonces una mejora
de la institucionalidad para alinear eficazmente los incentivos
confrontados por gobierno, administración pública,
empresas y ciudadanos.
NOTA
(1) Esta dinámica tiene su caso extremo en Rusia, donde
la enorme disparidad existente en la distribución inicial
de los recursos y los derechos de propiedad, en un contexto de
debilidad institucional que favorecía la fácil traslación
del poder económico en poder político, permitió
la venta de los activos estatales a un pequeño grupo capaz
de bloquear subsiguientes reformas en pro de la competencia (Hellman,
2000).
Referencias
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BARJA, Gover and URQUIOLA, Miguel. 2001. Capitalization, Regulation
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ESFAHANI, Salehi Hadi. "Institutions and government controls".
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ESTACHE, Antonio, GOMEZ-LOBO, Andrés, y LEIPZIGER, Danny.
Utility Privatization and the Needs of the Poor in Latin America.
[En línea]. World Bank Research Working Paper 1824. Disponible
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? The Impact of Latin America's Infrastructure Reforms. Newsletter
del World Institute for Development Economics Research. UNU/WIDER.
WADDAMS, P. y YOUNG, A.. 2001. UK Utility Reforms. Distributional
Implications and Government Response
* Joan Oriol Prats.
Licenciado en Economía por la Universidad Autónoma
de Barcelona y Candidato a Doctor en Ciencias Políticas
por la misma universidad. Trabaja como colaborador y analista
en el Instituto Internacional de Gobernabilidad, desde 1999. Ha
investigado en el campo de la economía política,
teoría y análisis de la democracia, regulaciones
financieras y servicios públicos, sociedad de la información
y gestión hidráulica. Es consultor y autor de materiales
en la Licenciatura de Ciencias Políticas de la Universitat
Oberta de Catalunya y en Master en Gobernabilidad y Desarrollo
Local de la Escuela Virtual de Gobernabilidad (EVG). Ha estado
vinculado a proyectos de investigación de la Universidad
Autónoma de Barcelona y colaborado en diversos congresos
con comunicaciones y ponencias.
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