|
La exigibilidad es un concepto amplio que básicamente
alude a la capacidad que tienen las personas para reclamar y obtener
del Estado, y en ciertos casos de otros actores, el goce efectivo
de sus derechos humanos. Desde esta noción se reconocen
básicamente tres dimensiones de exigibilidad: política,
social y jurídica.
La dinámica tradicional para la exigibilidad de los derechos
humanos en general, y los relacionados con la comunicación
en particular, se ha realizado desde la esfera de lo jurídico,
conocida como justiciabilidad;(1) sin embargo ya existe un reconocimiento
generalizado, tanto por defensores de derechos humanos, instancias
estatales e internacionales de protección y la academia,
entre otros, respecto de que la noción de exigibilidad
rebasa la esfera de su justiciabilidad, no solo por las múltiples
y complejas esferas en que debe producirse su aplicación,
sino también por su cuestionada eficacia respeto de la
masiva problemática social que subyace a las exigencias
de aplicabilidad de estos derechos.
En efecto, aunque no existe una estadística real, si tuviera
que expresarse porcentualmente la cantidad de acciones judiciales
que se inician para exigir la aplicación de un derecho
relacionado con la comunicación, me atrevería a
afirmar que no constituyen ni siquiera el 1% del universo de hechos
que violan el ejercicio de tales derechos, sobre todo tomando
en cuenta que éstos tienen una dimensión subjetiva
o individual de ejercicio pero también una colectiva, es
decir que pueden afectar a grupos humanos de variada dimensión
y composición. Es más, considero que de ese 1%,
son muy pocos los casos que culminan logrando que el derecho violado
sea satisfactoriamente ejercido y se reparen las afectaciones
inferidas a las víctimas.
Con las afirmaciones contenidas en los dos párrafos anteriores
no pretendo desestimular los esfuerzos de las personas y organizaciones
sociales que, en el ámbito nacional e internacional, desarrollan
diversas acciones para mejorar las condiciones de justiciabilidad.
De hecho estoy convencido de que estos esfuerzos deben fortalecerse
y multiplicarse, pero estoy igualmente convencido de que con el
mismo vigor deben profundizarse procesos que exploren y desarrollen
mecanismos de exigibilidad desde el plano social y político.
No para desdibujar estatus de derechos humanos relacionados con
la comunicación, sino para afirmar esta condición
en las actuaciones de los poderes públicos y privados que
deciden sobre cuestiones que afectan su aplicabilidad de forma
masiva.
Desde esta perspectiva considero necesario diversificar los énfasis
de la dinámica que las personas y los organismos sociales
y políticos efectúan con respecto a la exigibilidad
de estos derechos. En este sentido considero que la construcción
de las políticas públicas, por medio de las cuales
se concretan o no las condiciones generales disponibles por los
habitantes de un país o región para el disfrute
de los derechos relacionados con la comunicación, ofrecen
un terreno de acción (también llamado arena de pulseo)
de enorme importancia en el cual es necesario participar con la
misión de hacer de él, un espacio de exigibilidad
con efectos de mayor cobertura (cualitativa y cuantitativa) que
los que ofrece la justiciabilidad.
Debo agregar que la participación social que tenga en el
efecto de influir en las decisiones de política pública
de modo que favorezcan el ejercicio de los derechos relacionados
con la comunicación o cualquier otro derecho humano, constituye
un puente entre la protesta y la propuesta social que son la formas
en que clásicamente se han pensado las dimensiones de exigibilidad
social y política de los derechos humanos.
En este marco reflexión es necesario reconocer que hay
muchas cosas por hacer desde los movimientos y organizaciones
sociales para poder participar en la construcción de las
políticas públicas con posibilidades de incidencia
real, y por ello me permito aprovechar este espacio para esbozar
los aspectos que me parecen más relevantes:
La necesidad de construir un lenguaje compartido
"Política(s) Pública(s)" es una expresión
que se acuña y se utiliza con múltiples acepciones
tanto en el discurso de quienes ejercen poder público,
cuanto en los mensajes y reflexiones que se formulan y difunden
desde los actores políticos, económicos, organizaciones
sociales y ONG, entre otros.
Es muy frecuente, que esta expresión aluda, por ejemplo,
a los marcos regulatorios que definen los presupuestos jurídicos
en que el Estado y los particulares deben interactuar alrededor
de bienes o servicios considerados o declarados públicos,
tales como la educación, la salud, las telecomunicaciones,
etc. Esta comprensión de las políticas públicas
promueve que el énfasis de la incidencia social se dirija
a modificar leyes, con la expectativa de que ello resuelva los
conflictos de intereses que producen alrededor de los contenidos
y formas en que tales bienes o servicios se harán disponibles
a los habitantes de un país.
Sin embargo es preciso aclarar que el marco regulatorio es, respecto
de las políticas públicas, unas veces, uno de los
elementos que inciden en la toma de decisiones en tanto límite
a las posibilidades del decisor estatal; y otras veces, una de
las formas en que se expresa la decisión adoptada en materia
de políticas públicas. Pero en ningún caso
las políticas públicas y su procesos de elaboración
e implementación se limitan a la definición de marco
regulatorio.
Es más, en determinadas ocasiones las decisiones adoptadas
por quienes ejercen autoridad respecto de un asunto público
son abiertamente contradictorias con el ordenamiento legal, incluso
en su más alta expresión; por ejemplo: la Constitución
del Ecuador señala que el 30% del ingreso corriente del
Estado será destinado al presupuesto de Educación,
sin embargo desde hace más de 20 años, ninguna autoridad
del Poder Ejecutivo ha obedecido este mandato (aunque tienen el
deber jurídico de hacerlo) y en sus decisiones de política
educativa, que efectivamente se han implementado, la regla ha
sido contraer el presupuesto de educación (y en general
del área social) invocando razones que no tienen un respaldo
jurídico de tan alta jerarquía como la Constitución,
tales como la priorización del pago de préstamos
hechos por la banca internacional.
Por otro lado no todas las decisiones de política pública
se expresan en formas jurídicas y aún así
su implementación es absolutamente posible; por ejemplo,
la decisión de priorizar el uso de las tecnologías
de la comunicación en los procesos de desarrollo social
en el nivel cantonal, articulando para ello un programa específico,
no requiere de ningún acto jurídico de carácter
general y obligatorio (ley o decreto), sino del concurso de una
serie de recursos, capacidades y voluntades que viabilicen la
priorización que el decisor estatal hace en la agenda pública
respecto de uso de las nuevas tecnologías en el desarrollo
local.
Desde esta perspectiva es más acotado señalar que
las políticas públicas son los cursos de acción
que toman los decisores estatales para "atender" un
asunto considerado público. Sin embargo de la simple apariencia
de este enunciado es preciso aclarar que encierra una gran complejidad,
que pasa por definir qué es la esfera de lo "público";
cuándo y porque un asunto es considerado público;
quiénes intervienen en la formación de las políticas
públicas, qué se disputa en las decisiones de política
pública, de entre muchas otras cuestiones.
Atender o enfrentar esta complejidad a través de la construcción
de nociones y conceptos que posibiliten a los actores sociales
tener una comprensión de la dinámica de las políticas
públicas en cuestiones relacionados a los derechos de la
comunicación, hace parte sustancial de construir un lenguaje
y sentido compartido respeto de este tema, si se busca tener alguna
posibilidad de incidencia real. Al respecto, me permito señalar
que se han iniciado esfuerzos latinoamericanos en esta dirección
y entre ellos me permito destacar las siguientes páginas
Web en las que se produce discusión teórica y práctica
sobre políticas públicas o se colecta y distribuye
reflexiones en este tema:
http://www.tele-centros.org/politicas/index.php?aux=polimain.html
http://derechos.apc.org/gender/index.shtml
La necesidad de definir un enfoque de intervención
Entiendo por enfoque, al prisma conceptual y de valores que nos
permite observar y comprender la realidad social desde una determinada
perspectiva, y que a su vez nos permite proyectar, con un determinado
sentido, las formas de intervención de los diversos actores
respecto de los problemas de la realidad. En ese sentido el enfoque
de intervención actúa como el poderoso motor que
orienta las acciones de quienes intentan incidir en políticas
públicas y de quienes toman las decisiones en esta materia;
así el enfoque de intervención se constituye en
el presupuesto fundamental que condiciona dichas acciones.
Reiteradamente he señalado que "es necesario rescatar
la fuerza social y política que implica trabajar el tema
de la comunicación desde el enfoque de los derechos humanos.
En efecto si cometemos el error de discutir sobre la comunicación
como un problema económico o tecnológico, la responsabilidad
del Estado y de los particulares frente al tema se difumina en
tecnicismos o fórmulas para generar rentabilidad, en tanto
que hablar de derechos significa situar el tema desde un discurso
que compromete a los sujetos más allá de sus propias
conveniencias; implica ligar el tema a la dignidad humana y las
condiciones de su realización; implica introducir elementos
como legitimidad y ética en la producción de las
decisiones que se toman sobre el tema; implica deconstruir la
racionalidad del dominante y no someternos resignadamente a sus
prácticas de negociación y toma de decisiones".(2)
En este sentido vale recordar lo que señala Chris Jhonick:
"Un derecho representa algo que está encima
de cualquier debate; es un valor NO negociable. Al designar
algo como un derecho humano se le da una legitimidad y prioridad
legal y moral, se le da credibilidad y se le da también
peso a las leyes internacionales (aún más importante
hoy en día con la integración global). Es un idioma
entendido por las instituciones poderosas, en el sentido de
que es mucho más difícil desatender una "violación"
de un derecho humano que de un problema socio económico.
La retórica de los derechos humanos cambia la dinámica
entre los actores; no es un favor del Estado hacer algo, es
una obligación. Las necesidades básicas se vuelven
expectativas y quienes las solicitan se vuelen exigentes".
(3)
Desde esta perspectiva la construcción de un enfoque de
derechos para emprender la tenaz tarea de incidir en políticas
públicas pasa por el conocimiento, apropiación y
uso de esos "derechos humanos" a los que se alude cuando
se habla de comunicación. Derechos que están en
permanente y progresiva redefinición, imbricando su ejercicio
individual y colectivo en perspectivas y posibilidades difíciles
de acotar (sobre todo si se tiene en cuenta el poderoso influjo
de la tecnología en materia de comunicaciones), hasta constituirse
en lo que personalmente considero la condición de
posibilidad para que todo ser humano pueda participar en la vida
política y social en un mundo que profundiza la globalización
en todas direcciones: el derecho humano a la comunicación.
La necesidad de construir y fortalecer actorías sociales
Una de las cuestiones más recurrentes respecto de la posibilidad
de incidir en política pública como mecanismo de
aplicabilidad y exigibilidad de los derechos humanos relacionados
con la comunicación, es determinar cuáles son los
factores que deben concurrir para que un asunto sea incluido en
la agenda pública y con base en ello definir los cursos
de acción que procesarán las demandas de los diversos
actores que se verán afectados, de forma positiva o negativa,
por las decisiones adoptadas.
Al respecto se sostiene de forma bastante generalizada que "La
decisión gubernamental de introducir en su agenda asuntos
públicos específicos va a depender de si el gobierno
se encuentra o no en una oportunidad de elección favorable,
si las cuestiones y demandas son o no tratables, si los participantes
en la toma de decisiones están o no interesados en intervenir
en la cuestión por muchas razones. Esto obliga a un diagnóstico
fino de las corrientes que corren dentro de las organizaciones
políticas y gubernamentales con intencionalidades y dinámicas
relativamente autónomas.
El que una cuestión logre colocarse exitosamente en la
agenda depende de una convergencia apropiada de gentes, problemas,
soluciones y oportunidades de elección, pero el comportamiento
de cada uno de estos elementos es virtualmente incierto; por otra
parte es necesario reconocer que no todas las respuestas imaginables
y disponibles pueden volverse operativas, ya que hay restricciones
legales, morales, económicas, tecnoproductivas, políticas,
fiscales e incluso mentales. Sin embargo, el factor con mayor
peso causal en la configuración de la agenda formal de
gobierno es la fuerza (léase Poder) de los actores que
intervienen en el proceso y, las relaciones políticas y
administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno".(4)
Con estas reflexiones todos los actores sociales quienes tengan
la decisión de incidir en política pública
tienen la responsabilidad de "medir" la capacidad, fuerza
o poder con que cuentan, o que los demás actores involucrados
perciben que cuentan, para lograr su propósito. Dicho en
otras palabras el conocimiento técnico y político
sobre el quehacer de las políticas públicas y un
enfoque de derechos, son por si mismos insuficientes en los procesos
de incidencia si no se ha logrado constituir un actoría
social relevante tanto frente a los decidores estatales cuanto
hacia la opinión pública.
La experiencia nos ha enseñado que muy pocos actores sociales
(los sindicatos en otro tiempo y actualmente el movimiento indígena)
y solo en determinadas coyunturas han logrado acumular tal poder
de movilidad social y reconocimiento ciudadano (legitimidad) para
emprender de forma autónoma procesos de incidencia real
respecto de asuntos públicos que implican alta conflictividad
de intereses, sobre todo económicos.
Por lo tanto, es preciso fortalecer las actorías sociales
en doble sentido, por una parte promoviendo la participación
de más personas en la definición de los asuntos
públicos y las formas de atenderlos; y, por otra, estableciendo
alianzas lo más duraderas posibles con otros actores sociales,
políticos y económicos, que puedan coincidir al
menos en los presupuestos básicos que condicionan y orientan
el desempeño de quienes intentan incidir en política
pública.
Quito, octubre 2002
NOTAS
1. Por justiciabilidad se entiende la capacidad de procesar judicialmente
el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Estado en
razón de haber ratificado un instrumento internacional
de derechos humanos o de haber reconocido estos derechos en el
ordenamiento jurídico interno. Ver Informe Alternativo
DESC Ecuador 2001, p.28 y 29, PIDHDD. Quito, 2001.
2. JURADO Romel, "los derechos Humanos de la Comunicación",
trabajo elaborado para el Proyecto Latinoamericano de Medios de
Comunicación, Fundación Friedrich Ebert (FES), Quito-
Ecuador, abril de 2002.
3. JHONICK Chris, "La importacia y utilización de
los derechos económicos, sociales y culturales", p.
5, en Primera Conferencia Nacional: Los Derechos Económicos
Sociales y Culturales en Ecuador, CDES, Quito, 1998.
4. JURADO Romel, "Políticas Públicas: nociones
básicas" , documento preparado para Chasquinet, Quito,
8 de agosto de 2002.
* Romel Jurado Vargas. Doctor en
Jurisprudencia, Pos-grado en Derechos Humanos y Seguridad Democrática,
candidato a Magíster de Derecho Constitucional de la Universidad
Andina Simón Bolívar. Miembro de la Fundación
Regional de Asesoría en Derechos Humanos INREDH, Consultor
del Proyecto Latinoamericano de Medios de Comunicación
de la Fundación Friedrich Ebert Stiftung.
|
