Introducción
El Ecuador en las dos últimas
décadas ha permanecido expuesto a una serie de problemáticas
económicas y políticas que han repercutido
en la gobernabilidad democrática (1),
en la plena vigencia de los derechos humanos y en la posibilidad
de construir instituciones eficaces, legítimas y
representativas bajo un marco político propicio para
el desarrollo social y económico de sus habitantes
que, en términos amplios, ha puesto en duda un futuro
inmediato donde exista un efectivo estado de derecho que
exprese el respeto a las reglas de juego democráticas
por parte de los distintos actores de la sociedad civil
y autoridades gubernamentales.
Estas problemáticas,
si bien continúan presentes con diferentes matices
y constituyen un producto-arrastre de un pasado no muy lejano,
al punto de que se habla de una democracia imaginaria (Andrade:
1999) o que se encuentra en constante crisis por no haber
llenado las expectativas de la población desde la
transición efectuada en 1979, lo cierto es que la
democracia ecuatoriana contiene actualmente una sui generis
mezcla de estructuras democráticas formales y prácticas
autoritarias ligadas a culturas políticas tradicionales-populistas
que han limitado, entre otros factores, la consolidación
institucional pertinente para generar procesos de aprendizaje
colectivo democráticos e introduzca, en esa relación,
amplias capacidades de organización autónoma
en la sociedad civil.
En la actualidad resultaría
difícil negar que en el país existen dimensiones
políticas negativas relacionadas a las constantes
crisis de gobierno, a procesos de desafección ciudadana
vinculadas con el deterioro de la representación
partidaria, a la pérdida de credibilidad y legitimidad
de muchas instituciones estatales y privadas, a la presencia
galopante de la corrupción en varias esferas, a la
falta de transparencia y poca rendición de cuentas
de las autoridades y organismos públicos, y en general,
a la fragilidad de nuestra sociedad frente a lógicas
de conducción cada vez más excluyentes en
lo económico, dependientes en lo político
y vulnerables en el ámbito de las relaciones internacionales.
Estas situaciones nacionales
internas se han vuelto más complejas por el aparecimiento
de nuevos escenarios externos que influyen y contribuyen
a transformar los contextos sociopolíticos y culturales
en nuestro país. De la extensa gama de nuevos escenarios
hemisféricos y regionales que repercuten internamente
-impactos económicos de la globalización en
áreas locales y nacionales, efectos multidimensionales
de los procesos migratorios, condicionamientos de las agendas
de organismos internacionales, etc-- existe, para efectos
de este ensayo, un escenario externo muy importante relacionado
con la inserción ecuatoriana en la estrategia de
seguridad regional de los EEUU y el Plan Colombia que deber
ser analizado porque tiene implicaciones de diversa naturaleza
para el funcionamiento democrático en el país.
Una de esas implicaciones
tiene que ver con el déficit de rendición
de cuentas de las autoridades gubernamentales frente a los
temas de seguridad pública, específicamente
las de seguridad nacional vinculadas con el manejo del involucramiento
del Ecuador en el Plan Colombia y que no necesariamente
están catalogadas legalmente como "reservadas".
En ese sentido, si bien determinados aspectos de la seguridad
nacional no pueden ser abiertos y de acceso general porque
volvería vulnerable ciertas áreas decisionales
del Estado y develaría información militar
sensible que puede ser utilizada por actores armados, sí
se puede establecer determinados campos de intervención
de la esfera pública donde se procesa la accountability
entre ciudadanía y autoridades en esa materia.
Desde esa perspectiva parto
de las preguntas: ¿Se está utilizando por
parte de los gobiernos recientes los temas de seguridad
nacional vinculados al Plan Colombia para opacar los problemas
y bajos rendimientos de las instituciones democráticas
que éstos dirigen, básicamente las entidades
encargadas de la seguridad y orden público?; y, ¿de
qué manera está procesando la sociedad civil
la rendición de cuentas relacionadas con los temas
de seguridad nacional, cuya aplicación afecta a los
derechos de la población de la frontera norte?. Para
dar respuesta a estas interrogantes se analizará
el caso concreto del papel desempeñado por el sistema
político ecuatoriano, principalmente las autoridades
gubernamentales de estos recientes períodos, y las
acciones desarrolladas por organizaciones de derechos humanos
de la sociedad civil que intervienen en la esfera y opinión
pública donde se analiza, demanda y posiciona diversos
derechos ciudadanos frente a estas problemáticas.
Como telón de fondo
sugiero a manera de hipótesis que en el plano regional
e internacional, el Ecuador ha pasado del uso del concepto
tradicional de seguridad nacional, empleado durante décadas,
especialmente en la era de la guerra fría y que veía
en los otros estados amenazas militares latentes (2),
a una aplicación forzada de la noción de seguridad
cooperativa o colectiva pero sin que desaparezcan del todo
matices de ese tradicional concepto. La diferencia principal
es que ahora se produce una transferencia parcial de poderes
del estado a las autoridades internacionales- en este caso
de los EEUU-, lo cual implica una renuncia parcial a la
soberanía a pesar de los discursos contrarios emanados
desde las FFAA ecuatorianas.
De esa manera, si bien existen
condicionamientos externos que se expresan en la inserción
indirecta del Ecuador en el Plan Colombia desde finales
de los años noventa, en el plano interno dicha situación
está acompañada de procesos políticos
que han modificado el desempeño de varias instituciones
de la democracia; visibilizado actores nacionales e internacionales
con marcados intereses estratégicos; alterado el
normal funcionamiento de las fuerzas del orden público
en distintos ámbitos profesionales; develado falencias
de la representación partidaria; expuesto déficits
organizativos de la sociedad civil en materia de demandas
y derechos ciudadanos frente al Estado que procesa las agendas
de seguridad; y, potenciado mecanismos de soporte para una
cultura política que en el país presenta características
autoritarias y excluyentes.
Bajo este panorama, el análisis
del complejo problema de las accountabilities legales y
políticas sobre los temas de seguridad nacional atraviesa
tres dimensiones conectadas entre si: a) un contexto internacional
donde se diseñan las políticas y estrategias
regionales de las que el país hace parte; b) un contexto
nacional donde se concretan esas estrategias en términos
de acciones institucionales, prácticas políticas
y el uso que se hace de ellas; y, c) un contexto también
nacional asociado a la sociedad civil y esfera pública
donde se genera esa "otra institucionalidad" que
contribuye a la rendición de cuentas políticas
y simbólicas que de una manera u otra genera ciudadanización
y procesos de aprendizaje colectivo en temas poco tradicionales
como la seguridad nacional y sus repercusiones en la democracia
y los derechos humanos.
Instituciones democráticas
y accountability "segurizada"
El problema de la accountability
relacionado a las aspectos de seguridad internacional ha
tenido un tratamiento poco frecuente y en los casos en que
se han hecho análisis, estos se han circunscrito
a asuntos de defensa nacional propiamente dichos, al manejo
fiscal y presupuestario de organismos del orden público
y al desempeño de las FFAA en los procesos de transición
democrática. En América Latina, por lo general,
las cuestiones de seguridad no fueron muy relevantes en
las agendas políticas, en los debates públicos
nacionales y regionales, ni en las acciones de los organismos
internacionales hasta que se puso énfasis en la necesidad
de establecer mecanismos de diálogo y comunicación
entre civiles y militares para consolidar la democracia
(Diamint 2001, Rivera 2001).
En este campo se han privilegiado
los procesos de educación y capacitación en
derechos humanos a las FFAA de distintos países,
se ha visto la necesidad de fortalecer la administración
de justicia para reducir las autonomías de los militares
y sus fueros especiales y se ha expresado el consenso para
dotar de legitimidad al sistema político en términos
de control y vigilancia sobre sus fuerzas militares y policiales
ya que "una de las señales de un régimen
democrático en un país es la discusión
pública acerca de todas las reglas del juego político,
las políticas gubernamentales en general y los asuntos
militares en particular" (Diamint: 2001: 45).
Son precisamente este tipo
de señales las que se presentan de manera reducida
en Ecuador respecto a los temas de seguridad nacional. De
ahí que para entender cómo se procesan esas
limitaciones en el país es necesario incorporar dos
dimensiones.
La primera, relacionada
con el ámbito regional andino y hemisférico,
se encuentra ubicada en las nuevas agendas de seguridad
nacional que está desarrollando nuestro Estado. En
este campo sobresalen, a su vez, dos tópicos importantes
que están presentes en el actual discurso sobre la
seguridad nacional: el combate al narcotráfico y
al terrorismo. Para el caso concreto ecuatoriano, nuestra
participación en la estrategia de seguridad regional
impulsada por los EEUU ha tenido niveles incrementales desde
inicios de los años noventa, ya que de una inserción
periférica en las políticas antinarcóticos
norteamericanas frente a la región, hemos pasado
gradualmente a ser considerados como país cooperante
en la Iniciativa Andina que tiene su punto más emblemático
y controvertido en el Plan Colombia.
De hecho, la percepción estadounidense que liga narcotráfico,
guerrilla y terrorismo como amenazas a su seguridad interna
conlleva un tratamiento específico sobre el vértice
andino y la idea de regionalizar el conflicto colombiano;
no obstante, esta percepción no implica necesariamente
la formación de una instancia sub-regional o regional
de gestión del conflicto, sino simplemente forzar
a los países vecinos a colaborar con acciones, políticas
e iniciativas impuestas por EEUU y sin que los países
colaborantes tengan o hayan tenido ningún papel en
definir las políticas e iniciativas, las metas o
la doctrina de la acción colectiva (Bustamante 2004).
Este tipo de relacionamiento ha sido observado como un indicador
que confirma la centralidad alcanzada por la dimensión
militar en el esquema de reordenamiento mundial promovido
por EEUU y que para el contexto latinoamericano se lo realiza
a través del Comando Sur que hace las veces de procónsul
(3).
Esto implica que los países
andinos, por ser el escenario del tipo de problemas que
más pueden molestar o preocupar a los Estados Unidos
en el hemisferio, corren el serio peligro de ver drásticamente
reducida su capacidad de definir sus propias políticas
o prioridades internacionales al encontrarse bajo una presión
particularmente fuerte para participar activamente en la
guerra contra el terrorismo y en políticas preventivas
de tipo militar, policial, social, legal y psicosocial (Bustamante
2004: 6).
En efecto, Ecuador ha incrementado
su participación en la estrategia de seguridad regional
diseñada por los EEUU a través de varias acciones
como el convenio firmado en 1999 para la utilización
de la base militar aérea de Manta por parte de elementos
estadounidenses que realizan tareas de monitoreo, información
para la interdicción y control que prácticamente
militariza el tema del combate a las drogas; por medio de
acuerdos de colaboración y apoyo a la Policía
Nacional destinados a potenciar las capacidades represivas
antes que las preventivas frente al problema del narcotráfico
(4); y, mediante condicionamientos o "certificaciones"
impuestas unilateralmente por los EEUU en materia de comercio
internacional como son los convenios ATPDA(5)
que ha promovido que el país someta su relación
comercial a una contraprestación directa y física
para las estrategias norteamericanas de combate al narcotráfico
y al terrorismo.
Este paulatino involucramiento en el Plan Colombia deber
ser visto en relación con una coyuntura internacional
que coincide con una marcada debilidad y fragilidad del
Estado y de varias de las instituciones públicas
encargadas del combate al narcotráfico que son vistas
como ineficientes y propensas a la corrupción; de
ahí que el tema, vinculado a la peculiar interpretación
que se realiza de la seguridad nacional, promueva una serie
de problemas para la gestión democrática de
los recientes gobiernos entre los que se encuentran déficits
de control de las entidades gubernamentales, escasa transparencia
en la toma de decisiones, manejo discrecional de temas públicos
y, de parte de grupos organizados de la sociedad civil -ONGs
de DDHH- una reducida capacidad interpeladora hacia el Estado
nacional que pone obstáculos frente a la discusión
abierta de estos temas.
Para que dicha situación
se exprese ha sido necesario "seguritizar"(6)
determinados aspectos de las relaciones internacionales,
de la política interna que contiene muchos problemas
de gestión pública y de la misma sociedad
civil, es decir, al existir motivos políticos específicos
como dotar de sentido al involucramiento del Ecuador en
el Plan Colombia, se elevan muchos de los problemas sociopolíticos
a "problemas de seguridad".
En el discurso político,
declarar a algo como un "problema de seguridad"
puede tender al abuso de una "prohibición"
de ciertos asuntos, a la marginalización de oponentes
ideológicos (Moller:1993) y a la limitación
de organizaciones de la sociedad civil que, amparados en
la legalidad constitucional de sus derechos ciudadanos,
pretenden acceder a información pública. Definir
a un tema público, no necesariamente catalogado como
reservado en términos legales de la seguridad nacional,
resulta casi equivalente a declararlo como fuera de los
límites permitidos, tema tabú o no lícito
para el debate político o académico.
La segunda dimensión,
asociada directamente con el tema anterior, tiene que ver
con las características internas que adopta el tratamiento
de los asuntos de seguridad en términos de procedimientos
y valores democráticos. En este contexto surge la
interrogante de si el régimen democrático
en Ecuador, sus instituciones y los partidos políticos
en particular, poseen la capacidad para establecer mecanismos
adecuados de control, rendición de cuentas y transparencia
sobre sus entidades, mucho más sobre las que tienen
la responsabilidad constitucional de generar orden y paz
pública.
Se ha mencionado que en
democracias delegativas con instituciones de apariencia
formal representativa como la ecuatoriana se producen híbridos
políticos que contienen elementos democráticos
y autoritarios (Peruzzotti: 2001)), ya que "no siempre
es fácil realizar un corte claro entre el tipo de
democracia que se organiza alrededor de la delegación
representativa y el tipo en que el elemento delegativo eclipsa
al representativo" (O` Donnell 1997: 295). Desde esta
perspectiva, la accountability, uno de los factores necesarios
para el desempeño de la vida política en democracia,
se encuentra atrapada entre dos polos tensos; por un lado,
la rendición de cuentas, especialmente la horizontal,
funciona inadecuadamente porque existe una subordinación
o cooptación de las instancias de control público
a los intereses coyunturales del ejecutivo; y, de otro lado,
existen tensiones provenientes de las cultura políticas
que condicionan los niveles de autonomía de organizaciones
de la sociedad civil y limitan de varias maneras(7)
las potencialidades de exigibilidad de derechos ciudadanos
frente a las autoridades.
En la primera situación
propongo que en el caso ecuatoriano se produce una mezcla
entre debilidad institucional relacionada con el tratamiento
de los temas de seguridad nacional y marcados intereses
estratégicos de política coyuntural implementados
por los recientes gobiernos. En efecto, la dinámica
desarrollada en organismos democráticos de la estructura
estatal del país contribuye para que la separación
entre ciudadanía, representación y rendición
de cuentas se acreciente; por ejemplo, el Congreso Nacional
no posee en su orgánico funcional una comisión
de asuntos de seguridad pública que garantice de
alguna manera el monitoreo de los partidos políticos
sobre estos temas y a través de ellos la ciudadanía
a quien dicen representar porque difícilmente dichas
entidades articulan demandas e intereses de los representados.
Esta debilidad parlamentaria
evidencia en buena medida el carácter del sistema
de partidos ecuatorianos que a más de su notorio
personalismo y faccionalismo, expresan de forma dominante
el interés de grupos en muchos casos ajenos a la
esfera política y que se encuentran ubicados en el
ámbito regional, gremial, empresarial e incluso étnico;
de hecho, varios partidos son considerados como maquinarias
electorales efectivas que posibilitan a sus patrocinadores
el acceso directo a espacios de poder como recompensa y
sin que exista de por medio una vocación o proyectos
colectivos que beneficien a la población en conjunto
(Montúfar 2004: 88).
Dichos comportamientos políticos
se concretan en el plano legislativo cuando existe de por
medio discusiones o tomas de posición respecto a
los temas de seguridad pública. Es frecuente observar
a los dirigentes de los partidos políticos mencionar
banalidades o superficialidades cuando las dependencias
estatales relacionadas con el combate al narcotráfico
y la seguridad presentan sus informes financieros a organismos
de control como el mismo Congreso Nacional o la Contraloría
General de la Nación. En esas intervenciones, el
papel de los partidos se reduce a diálogos formales
sobre rendición de cuentas narrativas y de "bookkeepink"
(Schedler: 1999). No se habla en ningún momento de
rendición de cuentas políticas, sus implicaciones
para la población, o menos aún, sobre veedurías
u observatorios sociales que de alguna manera están
amparadas en la constitución de 1998; constituye,
por decirlo de alguna manera, una especie de zona "marrón"
que bloquea o limita la capacidad de aprendizaje cultural
e institucional democrático de la ciudadanía
(8).
La segunda situación
está referida a las características de nuestra
cultura política, pues al existir mecanismos populistas
y clientelares utilizados por el ejecutivo, las capacidades
de rendición de cuentas de las autoridades respecto
a la afectación de la seguritización deja
sin piso, por ejemplo, la aplicación efectiva de
la ley de acceso a la información pública
recientemente establecida y que puede servir como uno de
los instrumentos que ayuden a elevar los niveles de concienciación
y aprendizaje colectivo(9). De ahí
que, determinados problemas sociales y económicos
vinculados a la calidad de vida de la población -especialmente
la ubicada en la frontera norte- sean canalizados hacia
programas de entidades gubernamentales de desarrollo que
reciben recursos económicos provenientes de la estrategia
de seguridad regional estadounidense(10).
En esta dinámica
se utilizan todas las capacidades clientelares de los aparatos
gubernamentales para mantener lealtades políticas
y circuitos de reproducción de los discursos oficiales
a cambio de proyectos y dinero que, a más de facilitar
la gestión de caudillos y autoridades locales cercanos
a la presidencia, también incorpora organizaciones
de la sociedad civil en contextos de pobreza y marginación
muy extendidas en poblaciones de nuestra frontera norte.
Desde esa perspectiva, a los tradicionales problemas de
representación entre partidos y ciudadanía
que se expresa entre otros factores en el nivel de desconfianza
sobre ellos, pues del 61% obtenido en 1998 se pasó
a un 66.3% en el 2002 (Instituto Inter-universitario de
Iberoaméica: 2005), también hay que sumar
el bajo perfil con el que actúan organismos como
la defensoría del pueblo que hasta la fecha no tiene
nombrado un representante oficial, cuya elección
depende en buena medida de iniciativas provenientes del
ejecutivo.
Esta estrategia de des-institucionalización,
ligada a prácticas culturales del sistema político,
ha hecho que entidades como la Defensoría del Pueblo
se abstengan de participar en denuncias de violación
a los derechos humanos cuando aparecen las palabras asociadas
"seguridad" y "narcotráfico"
en los casos presentados por la población afectada.
Desde cualquier punto de vista, ésta limitación
de actuación institucional disminuye las potestades
de intervención en los asuntos públicos y
des protege a la ciudadanía en un asunto vital para
el funcionamiento del estado de derecho. En este rubro hay
que señalar que si bien las organizaciones civiles
de derechos humanos denuncian abusos contra la población,
el seguimiento de los casos e investigaciones legales a
través de la fiscalía y los juzgados entran
en el entramado institucional y cultural antes descrito
y se pierde la oportunidad de establecer sanciones, ya que
por lo general, los casos deben ser presentados personalmente
por los afectados que al no contar con defensa pública
y no poseer los recursos económicos para hacerlo,
prefieren dejar las acusaciones de lado y no someterse a
trámites larguísimos en el sistema de justicia
que se encuentra vulnerado por actos de corrupción.
Tomando en consideración
esta serie de elementos, se puede mencionar que bajo determinados
contextos ya explicados de segurización, empleados
estratégicamente por los recientes gobiernos, la
facultad de accountability política, "íntimamente
conectada al concepto de representación democrática"(Peruzzotti
2001:27) se presenta en el Ecuador de forma restringida
por la cooptación de organismos públicos y
partidos políticos que, en lugar de establecer una
horizontalidad de rendición de cuentas y consolidar
el funcionamiento democrático, contribuyen para que
la ciudadanía despliegue pocas acciones de aprendizaje
colectivo y sustente a la vez relaciones políticas
y sociales atrapadas en el limbo de prácticas culturales
tradicionales.
Accountability social
en proceso: los esfuerzos de la sociedad civil
La frontera norte ecuatoriana
ha venido sufriendo un proceso de "calentamiento"
paulatino en estos últimos años, pues son
varios los factores que intervienen para que se genere esta
situación. La sola cercanía con el límite
internacional y con los distintos actores armados colombianos,
sumado a la visión geoestratégica de los aparatos
de seguridad y defensa del Estado ecuatoriano, quienes consideran
a la zona como altamente conflictiva, imprime una característica
específica a la dinámica social de esa parte
del país, ya que los gobiernos locales y autoridades
civiles deben hacer frente a una serie de retos y demandas
de la población y a las contingencias derivadas de
la aplicación de las agendas de seguridad del Ecuador
y Colombia.
El proceso de seguritización
que está siendo implementado en las provincias fronterizas,
asociado a la estrategia antinarcóticos y al Plan
Colombia, no solo ha generado distanciamientos en la buena
relación que existía entre las FFAA -excepto
la policía- y la sociedad civil, sino que en estos
últimos años son frecuentes las denuncias
de abuso por parte de miembros policiales y militares. Aunque
no se tienen datos estadísticos sobre el número
de denuncias presentadas en las dependencias judiciales
por temor a las represalias, son frecuentes las acciones
de este tipo por parte de las fuerzas del orden(11).
En todo caso, el hermetismo oficial, el nerviosismo de la
población y la utilización del rumor como
fuente principal de información conduce a que permanentemente
se confundan los actores y se distorsionen los hechos ocasionando
mayor sensación de inseguridad.
Una dimensión paralela
a estos problemas tiene que ver con el manejo de la administración
de justicia que es parte de la trama institucional estatal,
caracterizada por ser lenta, altamente burocratizada, influenciada
políticamente, poco eficiente y presentar casos recurrentes
de corrupción entre sus miembros. Actualmente, el
sistema judicial, a más de los factores negativos
señalados, se encuentra atravesado por una serie
de tensiones provenientes de la aplicación de sus
mismos códigos y por presiones externas derivadas
de la inserción del Ecuador en las políticas
de seguridad y combate al narcotráfico, muchas de
las cuales no han prevenido las consecuencias sociales de
la aplicación de las leyes y procedimientos en términos
de violación a los derechos humanos de la población.
En el caso ecuatoriano como
otros similares de la región andina, las autoridades
legislativas y judiciales incorporaron las sugerencias estadounidenses
en lo referente al endurecimiento de sanciones y penas contra
el narcotráfico. Es así que en 1991 se promulgo
la ley 108 que sancionaba con mínimo 10 y máximo
25 años acumulados de cárcel a todas las actividades
relacionas con el tráfico de drogas. Hay que mencionar
que la pena de 25 años acumulada sólo es aplicada
para esta ley porque el código penal no contempla
ésta situación para otro tipo de delitos ya
que la pena mayor absorbe a la menor, es decir, resultaba
más peligroso ser acusado de narcotráfico
antes que asesinato, ya que la pena máxima para este
tipo de delito contemplaba 16 años de reclusión
mayor(12). Adicionalmente, recién
en 1997 la ley contempló diferencias entre pequeños
traficantes, consumidores y grandes traficantes, sin discriminar
a personas de edad avanzada, enfermas terminales y de buen
comportamiento.
Como se ha mencionado, la
situación de los derechos humanos en la frontera
norte del Ecuador presenta actualmente niveles de vulnerabilidad
en varios campos. Por lo general, la restricción
a la libertad de tránsito de las personas; el silencio
gubernamental frente a los efectos tóxicos de las
fumigaciones aéreas; los controles permanentes en
búsqueda de precursores químicos, armas y
narcóticos sin orden judicial expresa de allanamiento;
el amedrentamiento a las organizaciones civiles que denuncian
abusos de las autoridades; y, la detención arbitraria,
constituyen claras violaciones a los derechos humanos cometidos
por personal militar y policial aduciendo tareas de seguridad
nacional (Rivera 2005).
Frente a este panorama,
las organizaciones de derechos humanos y otras de la sociedad
civil han emprendido una serie de acciones y protestas para
denunciar las situaciones descritas. En ese sentido, daría
la impresión de que las organizaciones civiles ecuatorianas,
movilizadas en torno a un tema específico, están
activando al mismo tiempo una serie de recursos no institucionales
e institucionales para establecer un aprendizaje colectivo
de derechos en democracia a pesar de los contextos segurizados
de las problemáticas mencionadas. Para citar un ejemplo,
observemos la dinámicas suscitadas a cabo en el año
2004 en el que se multiplicaron denuncias y protestas contra
las fumigaciones en la zona de frontera; las más
significativas fueron:
