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Las pasadas elecciones en Perú han confirmado lo que muchos
sospechaban: la inmensa mayoría de los peruanos votó
por un cambio del modelo económico, y por la urgente necesidad
de generar oportunidades para una vida digna para todos, y no
solo para las minorías - dentro y fuera de este país
Andino - que se han beneficiado una manera de enfocar las políticas
públicas que, en vez de reducirlas, solo ha conducido a
una ahondamiento de las enormes brechas que hoy separan al país.
En efecto, en el Perú la desigualdad y la pobreza fomentan
una fragmentación cada vez mayor en la sociedad. Amplísimos
sectores son condenados a formal parte estructural de la pobreza,
y muchos otros más se ven sumidos en la miseria como expresión
más notoria de las políticas económicas neoliberales
aplicadas durante las tres ultimas décadas: más
del 50% de la población vive por debajo del umbral de la
pobreza y el 20% sobrevive en condiciones de pobreza extrema.
A pesar del crecimiento económico de los últimos
años, y del control de la inflación, la desigualdad
e inequidad en la distribución del ingreso se ha agravado
tremendamente: un 10% de la población concentra casi el
80% de la riqueza generada. Únicamente el 44% de la población
tiene acceso al sistema de salud y el 33% de la población
no tiene acceso a agua potable. Más de 3.000.000 de peruanos(as)
- 450,000 el año pasado - han salido del país, en
su inmensa mayoría huyendo de las condiciones de pobreza,
inseguridad ciudadana y falta de oportunidades que el modelo económico
en vigor retroalimenta sistemáticamente.
Las peruanas tienen menos acceso a la educación y al empleo
que sus conciudadanos; reciben retribuciones más bajas,
son poco respetadas y están poco presentes en las instancias
administrativas civiles o políticas. Son, además,
objeto de altos niveles de violencia familiar o doméstica
que convierten a este colectivo en uno de los más desprotegidos
de la sociedad peruana. El círculo perverso que las aprisiona
se eslabona con otros igual de perversos: el perfil de un empleo
peruano que se "feminiza", no solo porque se ha producido
un incremento de las mujeres trabajan sino porque las diferencias
salariales entre varones y mujeres se han estrechado, no como
expresión de la mejora de posición y condición
de éstas, sino como expresión de la caída
de los ingresos de aquellos.
Los trabajadores organizados han sido severamente afectados en
sus derechos como efecto de la reforma laboral implementada por
el gobierno del ex Presidente Fujimori y, en lo esencial, mantenida
por los gobiernos de Valentín Paniagua y Alejandro Toledo.
Y ello se ha traducido en un deterioro cada vez más intenso
de las condiciones de empleo y de vida de la población
que trabaja; incidiendo directamente en las condiciones de pobreza,
depresión del mercado interno y exclusión social
prevaleciente.
El desempleo predomina y el subempleo por ingresos aún
más. El trabajo formal y protegido es hoy casi una curiosidad,
y la precariedad, inseguridad, subvaloración y sobre explotación
del trabajo hacen parte de la fisonomía de nuestro "mercado
laboral". La gente que puede jubilarse en el Perú
(1 de cada 3) lo hace a los 65 años, cuando el promedio
de la esperanza de vida es de 67 años. Los trabajadores
que pueden, que son cada vez menos, cotizan muchos más
años que antes, y reciben menos que nunca.
Tras una década de dominio de uno de los regímenes
autoritarios más corruptos de la región, el pueblo
peruano reedificó, a fines de los años 90, una esperanza
y un nuevo ciclo de democratización nacional. Uno más
en la larga historia de interrupciones constitucionales que caracterizan
la historia republicana de este país. Este nuevo período
de reinstitucionalización democrática resultó,
no obstante, poco eficiente a la hora de reducir las brechas de
inequidad que ahogan las posibilidades de un desarrollo humano
sustentable para las mayorías peruanas sumidas en la pobreza
y la exclusión social. Así, la "transición
peruana" se vio afectada por un conjunto de factores tendenciales
que incidieron y siguen incidiendo significativamente sobre las
condiciones de vida y las expectativas de la mayoría de
la población. Entre estos pueden mencionarse los siguientes:
- la subordinación de las obligaciones internacionales
del Estado en materia de derechos humanos a prioridades de orden
macroeconómico;
- un intenso proceso de concentración de la riqueza,
que se agrega a la existencia de limites en la gestión
de políticas públicas, la profundización
de la discriminación y la degradación de los derechos
económicos, sociales y culturales (DESC) como efecto
de la continuidad - y en algunos casos profundización
- de las políticas del consenso de Washington;
- un ahondamiento de la brecha entre Estado y sociedad, surgida
de la creciente pérdida de credibilidad de la ciudadanía
en las instituciones democráticas y del Estado de Derecho;
- una grave crisis de representación política
y social, reflejada - por citar solo un aspecto de esta - en
las más de 20 candidaturas presidenciales y 3000 al congreso
que compitieron en las pasadas elecciones generales;
- un incremento de la violencia y la inseguridad ciudadanas;
- la existencia de retrocesos en la lucha contra la impunidad
en materia de derechos humanos, corrupción y narcotráfico;
y
- una progresiva degradación del medio ambiente y el
ejercicio de los derechos colectivos.
Aunque suene duro decirlo, para un vasto sector de los sectores
que, radicalizados o no, votaron mayoritariamente por el cambio
en las pasadas elecciones, la transición ha sido hasta
hoy una pérdida de tiempo. Y los principales desafíos
en el terreno de los derechos humanos que enfrenta el Perú
hoy giran alrededor de una misma y sistemática demanda,
que no es de ahora, sino de siempre: el país reclama un
cambio de eje.
| La urgencia
de adoptar un enfoque de derechos humanos en la formulación
de políticas públicas |
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Los organismos de derechos humanos del Perú hemos subrayado
que la (re)institucionalización democrática del
país requiere que las políticas públicas
integren y sirvan a la gente y no al revés; que la definición
del rumbo de tales políticas refleje la participación
substantiva de las y los ciudadanos y que, por tanto, estos -
en especial los más pobres - no sigan siendo excluidos
de las decisiones que les conciernen; que la legislación
refleje y no confronte los estándares internacionales de
protección de la dignidad a los que voluntariamente se
comprometió el Perú; que se erradique el racismo,
la impunidad y la discriminación, así como que prime,
por sobre todo, el deber primario de respetar y proteger todos
los derechos humanos, prestando especial atención a los
derechos económicos, sociales y culturales (DESC).
Este objetivo no puede consumarse sino mediante la agregación
de múltiples avances y de una remodelación substantiva
de las instituciones que hacen al Estado Democrático y
Social de Derecho al que aspiramos. De hecho, se han producido
ya algunos avances que no pueden dejar de resaltarse. Y uno de
ellos, en particular, es el que refiere al proceso de impulso
a un Plan Nacional de Derechos Humanos para honrar el compromiso
asumido por el Estado peruano cuando adhirió a la Declaración
y Plan de Acción de la Cumbre Mundial de Derechos Humanos
de Viena de 1993; en particular el compromiso de adoptar un Plan
Nacional de Acción por los Derechos Humanos.
Durante los pasados años organizaciones como CEDAL han
apoyado y acompañado el desarrollo de múltiples
redes temáticas, sectoriales y regionales de vigilancia
y exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales
(DESC). La mira en la generalidad de estos casos ha sido integrar
a las Organizaciones Sociales de Base y ONGs de promoción
del desarrollo y derechos humanos al proceso general de promoción
y vigilancia del respeto de los derechos humanos con un enfoque
de integralidad, que otorgue a los DESC el mismo valor reconocido
a los derechos civiles y políticos.
De ese esfuerzo, así como de la articulación de
acciones entre actores sociales e institucionales diversos, surgieron
las condiciones que finalmente dieron lugar al Plan Nacional de
Derechos Humanos (PNDH) del Perú 2006-2010.
PNDH 2006-2010: Marco e inspiración para la acción
Desde el punto de vista de su definición operativa, el
Plan Nacional de Derechos Humanos constituye el instrumento que
unifica, homogeniza e interrelaciona las políticas nacionales,
en sus distintos niveles y sectores, para reforzar los medios
de promoción y protección de los derechos humanos
y garantizar la conformidad de la legislación nacional
con las normas internacionales del Derechos Internacional de los
Derechos Humanos (DIDH) y del Derechos Internacional Humanitario
(DIH).
Dicho de una manera más simple: el Plan Nacional de Derechos
Humanos dota al Perú de una importante herramienta, no
solo para atender las urgencias de reparar las violaciones a derechos
humanos acumuladas durante tantos años de impunidad, sino
para desarrollar una nueva forma de hacer política pública
con enfoque de derechos humanos. Su adopción es consonante
con los criterios expresados por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos al señalar que los Estados tienen la obligación
de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos
en la Convención a toda persona sujeta a su jurisdicción.
Obligación que implica el deber de los Estados de organizar
todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras
a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder
público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente
el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.
Cabe recordar, a este respecto, que los Estados Partes de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos - y el Perú
lo es - también se obligaron por el artículo 2 de
la Convención a que:
si en el ejercicio de los derechos y libertades mencionados
en el artículo 1º no estuviere ya garantizado por
disposiciones legislativas o de otro carácter" (...)
se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales
y a las disposiciones de la Convención, las medidas legislativas
o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos
tales derechos y libertades.
Es necesario subrayar que el cumplimiento de este conjunto de
obligaciones debe ser guiado por una perspectiva de universalidad
y progresividad, que respete el carácter integral, interdependiente,
indivisible y plenamente justiciable de todos los derechos humanos,
de todas las personas y de todos los colectivos y pueblos; que
reconozca y respete, a la vez, la diversidad, asegurando que esta
no se vea afectada por ninguna forma de discriminación.
Para que estos objetivos sean concretados los Estados requieren
de marcos normativos e institucionales que aseguren que los principios
que orientan las acciones del Estado y la sociedad en materia
de derechos humanos, sean compatibles con las obligaciones que
derivan de las normas nacionales e internacionales que los comprometen.
En la Cumbre Mundial sobre Derechos de Viena (1993), los Estados
se obligaron a adoptar e implementar planes nacionales o programas
de acción que posibilitaran hacer operativas las obligaciones
antes mencionadas. Después de 12 años, el Perú
lo ha hecho, y la comunidad nacional de organizaciones de derechos
humanos apreciamos y saludamos que esta iniciativa se haya concretado,
al publicarse el 11 de diciembre pasado el primer Plan Nacional
de Derechos Humanos del Perú 2006-2010). Hemos saludado,
también, y de manera muy especial, que el Plan haya sido
elaborado por la participación, muy activa, de más
de 2,800 organizaciones y entidades que encarnan expresiones muy
diversas de nuestra sociedad civil. La participación de
las organizaciones de la sociedad civil en los asuntos públicos
es crucial para el éxito de cualquier democracia bajo un
marco responsable y transparente.
El marco conceptual del Plan Nacional de Derechos Humanos aprobado
por el Perú lo define como "una política de
Estado que trasciende la acción limitada de un gobierno
o de cualquiera de los componentes o niveles individualmente considerados".
Para que ello ocurra, el nuevo gobierno peruano debe hacer sus
mejores esfuerzos para comprometer en su implementación
a los demás poderes del Estado, y en particular a las autoridades
de la rama legislativa y judicial.
En sus propios términos, el Plan aprobado "asume
como su marco necesario de referencia, ética, jurídica
y política, los compromisos internacionales derivados de
las normas internacionales y de los tratados de derechos humanos
y de derecho internacional humanitario que le obligan o haya sido
formalmente ratificados por el Perú, así como las
normas establecidas en la Constitución Política
del Estado". Y esto es fundamental. Toma en cuenta, asimismo,
por un lado, "las recomendaciones de los órganos de
supervisión internacional ligados a los sistemas internacionales
de protección de los derechos humanos, toda vez que entrañan
la buena fe y la obligación de realizar los mejores esfuerzos
de cumplimiento por parte del Estado", y por otro hace un
fuerte énfasis de compromiso con la implementación
de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y reconciliación
(CVR).
El Plan asume como su Objetivo General: "reforzar los mecanismos
nacionales para promover y proteger los derechos humanos y garantizar
la conformidad de la legislación y practicas nacionales
con las obligaciones derivadas de las normas internacionales de
derechos humanos y derecho internacional humanitario que obligan
al Estado peruano". Por ello, en concordancia con este objetivo
general, el Plan debe asegurar la adecuación institucional
y normativa que se requiere para garantizar su adecuada implementación.
Uno de los aspectos más importantes relacionados con el
cumplimiento de los cometidos esenciales del Plan es la defensa
y protección del derecho de todos y todas a un medio ambiente
sano y protegido. A desarrollar el contenido de este derecho,
su realidad y los compromisos asumidos por el Estado peruano para
su implementación nos referiremos en el acápite
siguiente.
| El
derecho a un medio ambiente sano y protegido en los estándares
mínimos establecidos por los órganos internacionales(1)
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El derecho a un medio ambiente sano, equilibrado o adecuado,
en el ámbito internacional se encuentra en un proceso de
positivización. Y si bien la Declaración Universal
de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (1948) no se refiere
directamente a él, señala en su artículo
25 que toda persona tiene el derecho a un nivel de vida adecuado
que le asegure, a ella y a su familia, la salud y el bienestar.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (PIDESC), por su parte, prevé como una condición
básica para garantizar la efectividad del derecho al pleno
disfrute de la salud física y mental, el que los Estados
Parte adopten medidas para el mejoramiento de la higiene del trabajo
y del medio ambiente.
La Declaración de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente
Humano (Estocolmo, 1972), integra como un derecho del hombre el
pleno disfrute de condiciones de vida satisfactorias en un ambiente
cuya calidad le permita vivir con dignidad y bienestar.
En el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, (conocido como "Protocolo de San Salvador")(2)
, se reconoce el derecho a un medio ambiente sano en los siguientes
términos:
Artículo 11. Derecho a un Medio Ambiente Sano
1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente
sano y a contar con servicios públicos básicos.
2. Los Estados partes promoverán la protección,
preservación y mejoramiento del medio ambiente.
Con este reconocimiento, y de acuerdo con las prescripciones
de su artículo 1º, el Estado peruano asumió
el compromiso de "(...) adoptar las medidas necesarias tanto
de orden interno como mediante la cooperación entre los
Estados, especialmente económica y técnica, hasta
el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta
su grado de desarrollo, con el fin de lograr progresivamente y
de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad
de este derecho".
Cabe señalar que lo que no estableció este instrumento
internacional, sin embargo, fue un mecanismo efectivo para demandar
el respeto del derecho en cuestión.
La Declaración de Lisboa de febrero de 1988, emitida en
el marco de la "Conferencia Internacional sobre garantías
del Derecho Humano al Ambiente", exhortó entonces
al reconocimiento del derecho de toda persona a vivir en un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado, así como también
a que los Estados creen los mecanismos jurídicos necesarios
para que cada individuo pueda ejercer su respectivo derecho a
habitar en un ambiente digno y respetuoso de los grandes equilibrios
ecológicos.
Mediante la Resolución 45/94, del 14 de diciembre de 1990,
adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas se reiteró
la idea de que toda persona tiene derecho a vivir en un medio
ambiente adecuado para garantizar su salud y su bienestar.
En este mismo sentido, dos años más tarde, la Declaración
de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992),
señaló que los seres humanos constituyen el centro
de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible
y que tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía
con la naturaleza.
En forma complementaria, y siete años después,
la Declaración de Bizkaia sobre el derecho al Medio Ambiente,
aprobada en el marco del Seminario Internacional de expertos sobre
el derecho al Medio Ambiente, celebrada en Bilbao en 1999 bajo
los auspicios de la UNESCO y del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, propuso a la Comunidad Internacional
un texto bastante completo dirigido a promover el reconocimiento
efectivo del derecho humano al medio ambiente.
La declaración de Bizkaia refiere que toda persona, a
título individual o en asociación con otras, tiene
el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, lo mismo que las generaciones futuras. Que este derecho
puede ejercerse ante los poderes públicos y ante las entidades
privadas; y que debe ejercerse en forma compatible con los demás
derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo. Agrega también
que el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente
equilibrado debe ser protegido mediante la acción solidaria
de todos los protagonistas de la vida social, incluyendo individuos,
comunidades, poderes públicos y entidades privadas.
La Declaración acotada señala que los poderes públicos,
y las organizaciones internacionales, deben proteger y restaurar
el medio ambiente por todos los medios que entren en el ámbito
de su competencia; y que ello debiera darse mediante la protección,
conservación restauración y preservación
del deterioro de la biosfera, geósfera, hidrosfera y atmósfera;
el uso racional y sostenible de los recursos naturales; la promoción
de modelos de producción y consumo que contribuyan al desarrollo
sostenible y la integración de las exigencias para la protección
del medio ambiente en las políticas públicas y en
las actividades privadas.
La declaración de Bizkaia precisa que los Estados deben
velar para que no se introduzcan modificaciones desfavorables
e irreversibles del medio ambiente que puedan atentar contra la
salud de las personas y el bienestar colectivo; añadiendo
que atañe a los Estados vigilar la calidad y la diversidad
del medio ambiente, y en particular, evaluar anticipadamente las
consecuencias a largo plazo para el medio ambiente de la realización
o ejecución de grandes proyectos. Considera como un deber
de los Estados, además, y en especial en el caso de los
Estados vecinos, cooperar para la defensa del medio ambiente y
en la lucha contra la contaminación, cual quiera que fuere
su origen.
Esta importante Declaración precisó también
que los procedimientos de decisión sobre asuntos que tienen
relación con el medio ambiente debían regirse por
el principio de transparencia; y que ello, a su vez, exige el
reconocimiento de los derechos de participación, acceso
a la información y a ser informado de sus titulares. La
declaración refiere que toda persona, por sí sola
o asociada con otras, puede participar en la elaboración
de políticas públicas y de cualquier medida relativa
al medio ambiente; que para acceder a la información no
hay necesidad de acreditar un interés determinado y que
su limitación debe encontrarse establecida y justificada
en la ley. Señala asimismo, que el derecho a ser informado
debe ser garantizado mediante la publicación y difusión
de informes periódicos.
La Declaración de Bizkaia señaló también
el deber de los poderes públicos de elaborar y mantener
actualizada la información sobre el medio ambiente que
les concierna y que dicha información debería referirse
a actividades existentes o a proyectos que puedan afectar el medio
ambiente; resaltando asimismo la necesidad de que los Estados
y las organizaciones internacionales adopten medidas para garantizar
el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado,
y que estas medidas presten una especial atención a las
personas y los grupos vulnerables, en particular, orientándolas
a la erradicación de la pobreza.
Para garantizar el ejercicio del derecho a un medio ambiente
sano y ecológicamente equilibrado, la Declaración
de Bizkaia precisó que toda persona o grupo de personas
cuyo derecho en materia de medioambiental haya sido violentado,
o posea(n) información sobre una violación de este
tipo, debe tener acceso a un recurso efectivo ante una instancia
nacional y/o internacional que la proteja contra tales violaciones.
En caso de que una persona o grupo de personas hubiera sufrido
una violación que derive en daños ambientales, la
Declaración reconoce el derecho de las víctimas
a exigir y obtener las reparaciones correspondientes, sin perjuicio
de la restauración del medio ambiente afectado por la violación
en cuestión.
| El derecho a un medio
ambiente sano y protegido en el marco jurídico nacional
del Perú |
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La Constitución peruana de 1993, en su capítulo
I, referido a los derechos fundamentales de la persona reconoce,
de manera expresa, (artículo 2 inciso 22) el derecho a
un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida:
Art. 2: toda persona tiene derecho:
22. A la paz, la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre
y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado
y adecuado al desarrollo de su vida.(el resaltado es nuestro)
La Ley General del Ambiente (Ley Nº 28611) dispone en el
artículo I de su título preliminar el derecho irrenunciable
de toda persona a vivir en un ambiente saludable, equilibrado
y adecuado para el pleno desarrollo de la vida y el deber de contribuir
a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente,
así como sus componentes, asegurando particularmente la
salud de las personas en forma individual y colectiva, la conservación
de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales y el desarrollo sostenible del país(3)
.
Asimismo, en los artículos siguientes del mismo Título
Preliminar, la indicada Ley desarrolla los aspectos referidos
al acceso a la información ambiental y el derecho a la
participación en los procesos de toma de decisiones, así
como en la definición y aplicación de las políticas
públicas respectivas. Asimismo, reconoce el derecho a una
acción rápida, sencilla y efectiva ante las entidades
administrativas y jurisdiccionales en defensa del ambiente y de
sus componentes(4) .
El Título Preliminar de la Ley General del Ambiente establece
también como principio regulador el de la Prevención,
con arreglo al cual se pretende prevenir, vigilar y evitar la
degradación ambiental. Otro principio importante recogido
por la ley es el principio Precautorio, conforme al cual cuando
exista peligro de daño grave o irreversible, la falta de
certeza absoluta no debe postergar la adopción de medidas
que impidan la degradación del ambiente.
Varios temas importante quedaron excluidos de la regulación
establecida en la Ley General del Ambiente. Uno de ellos es el
de la inversión de la carga de la prueba, con arreglo al
cual los medios probatorios, en caso de violaciones al derecho
a un medio ambiente adecuado y equilibrado, continúan recayendo
en los ciudadanos afectados. Otro de los aspectos deficitarios
de la ley esta relacionado con el hecho de que la norma no recogió
el principio de aplicar los estándares internacionales
de calidad ambiental establecidos por las instituciones de Derecho
Internacional Público, en caso de no existir parámetros
de control a nivel nacional. Esta situación favorece la
impunidad, ya que impide que se determine cuándo es que
se ha sobrepasado los límites aceptables y se está
afectando la salud y el medio ambiente.
El Código Procesal Constitucional (Ley Nº 28237)
establece como procedimiento idóneo para la defensa del
derecho al medio ambiente, el recurso de Amparo.
La Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley Nº
27444) estableció el marco mediante el cual las y los ciudadanos
pueden formular denuncias ante la autoridad administrativa. Y,
asimismo, integro en sus marcos normativos el derecho de éstos
a la información y a la participación en los procedimientos
administrativos relacionados con situaciones que les conciernen.
En el Sector Minería, el mecanismo de denuncia por impactos
negativos en materia ambiental se encuentra establecido en el
Reglamento de la Ley de Fiscalización Minera. No obstante
ello, pese a existir la posibilidad de reclamar por la vigencia
del derecho a nivel administrativo, existe impunidad en tanto
el sistema de fiscalización - tal como ha sido previsto
por la ley - actualmente no funciona como tal. Cabe mencionar,
además, que en relación con el ejercicio del derecho
de participación ciudadana, las normas del sector Minería
no permiten que el ciudadano ejerza una real influencia en la
toma de decisiones referidas a lo ambiental.
En materia civil, no existe tampoco disposición alguna
en el Código Civil que reconozca el derecho a un medio
ambiente adecuado y equilibrado, lo que impide invocar alguna
norma material o de derecho sustantivo al momento de tratar de
defender el derecho al medio ambiente, por lo que la defensa de
este derecho debe asociarse a un interés que se reconoce
como privado o particular.
Así pues, si una persona o colectivo de personas sufre
un daño ambiental solo podrá demandar una reparación
en tanto demuestre la comisión de un daño en perjuicio
de su patrimonio o a su salud, pero no lo podrá hacer argumentando
la violación del derecho al medio ambiente adecuado y equilibrado.
La protección penal del medio ambiente se regula de conformidad
con las normas que el Código Penal ha formulado en materia
ambiental. Tales normas configuran los siguientes delitos:
- Delito de Contaminación Ambiental (Artículo
304 del Código penal)
- Circunstancias Agravantes (Artículo 305)
- Supuestos de responsabilidad funcional (Artículo 306)
- Delito de Eliminación de Desechos (Artículo
307)
- Delito de Actividades Forestales Indebidas (Artículo
308)
- Delito de extracción de flora o fauna acuática
(Artículo 309)
- Delito de daño forestal en áreas naturales protegidas
(Artículo 310)
- Delito de utilización indebida de tierras agrícolas
(Artículo 311)
- Delito de alteración de paisaje (Artículo 313)
| El derecho a un medio
ambiente sano y protegido en las Políticas Públicas |
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El Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), creado por Ley Nº
26410, es la Autoridad Nacional Ambiental y como tal, es el organismo
rector de la Política Nacional Ambiental. Lamentablemente,
su composición y la falta de algunas competencias importantes,
junto a un esquema de gestión ambiental sectorializado,
ha hecho que su presencia sea muy débil y que hasta el
momento el país carezca de una política ambiental
coherente y sostenida, con objetivos claros, que responda a los
problemas que afronta el país y el mundo. Por lo usual,
en un sistema administrativo altamente sectorializado, los objetivos
ambientales se supeditan a los objetivos propios de cada sector.
En su tarea de poner las bases para una gestión ambiental
adecuada, lo que a su vez tiene que ver con los instrumentos que
son necesarios para un ejercicio efectivo del derecho a un medio
ambiente equilibrado, el CONAM ha venido impulsando la constitución
de Comisiones para la elaboración de estándares
de calidad ambiental y límites máximos permisibles.
No obstante, y pese ha haber transcurrido bastante tiempo desde
el inicio de este esfuerzo, hasta hoy solo se han fijado límites
máximos permisibles para algunas sustancias contaminantes
del aire, faltando que se establezcan límites para otros
elementos expuestos a similares o peores tipos de contaminación,
como es el caso, por ejemplo, del agua.
El CONAM, asimismo, ha impulsado el establecimiento de Comisiones
Ambientales Regionales (CARs), de carácter multisectorial
e integradas por entes públicos, privados y de la sociedad
civil. Su propósito es tener una visión descentralizada
y compartida del desarrollo sostenible regional, con el fin de
abordar de esa manera los principales problemas ambientales. Y
junto a ello, se ha venido impulsando, también, en coordinación
con los Gobiernos Regionales, Planes de Acción Regional
Ambiental.
En cuanto refiere a políticas de ordenamiento territorial
que permita proteger áreas sensibles y dar un aprovechamiento
sostenible a los recursos renovables, se han dictado normas cuestionables
y se ha avanzado muy poco en el proceso. Hacia fines del 2003
se dio un nuevo reglamento para la elaboración tales planes
de acondicionamiento territorial, pero el reglamento en realidad
sirvió más bien para un recorte de las atribuciones
municipales en la materia. El año 2004 se dicto una norma
dirigida a la zonificación económica-ecológica
que, manteniendo el enfoque sectorializado, ofreció la
posibilidad a los sectores de elaborar planes de zonificación
sectoriales.
| El derecho a un medio
ambiente sano y protegido en las decisiones Jurisdiccionales |
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Según la Ley Orgánica del Ministerio Público
(MP), este es el organismo autónomo del Estado que tiene
como funciones principales, entre otras, la defensa de la legalidad,
los derechos ciudadanos y los intereses públicos, así
como la representación de la sociedad en juicio, para defender,
entre otros, el interés social. El MP es el titular de
la acción penal pública, que se ejercita de oficio
o a petición de parte o por acción popular.
Frente a situaciones que impliquen delitos ecológicos,
tipificados en el artículo 304 y siguientes del Código
Penal vigente, así como de acuerdo con la Ley Nº 26331
que lo complementa, existe actualmente un requisito de procedibilidad
que lamentablemente afecta el libre ejercicio de las funciones
del Ministerio Público. Este consiste en la exigencia de
un informe de la autoridad sectorial competente antes de que éste
pueda ejercer la acción penal, limitando con ello las competencias
del Ministerio Público e incluso del propio Juez Penal,
y trasladándolas a un ente público administrativo,
no jurisdiccional.
En cuanto refiere a las decisiones del Tribunal Constitucional
respecto al derecho a un medio ambiente adecuado y equilibrado,
en varias de sus sentencias este ha resaltado su condición
de derecho fundamental y el deber del Estado deber de hacer efectiva
su plena vigencia.
El Tribunal Constitucional ha subrayado que el Estado debe adoptar
las medidas necesarias para que las personas disfruten de un medio
ambiente en el que sus elementos se desarrollen e interrelacionen
de manera natural y armónica.
Ha señalado, asimismo, que este derecho no se refiere
a cualquier entorno, sino "únicamente al adecuado
para el desarrollo de la persona y de su dignidad"; y agregado
que la intervención del hombre, en caso de generar una
alteración importante en la interrelación de los
elementos que componen el medio ambiente, podría suponer
una frustración en la capacidad de goce del derecho.
El Tribunal Constitucional ha señalado, además,
que el derecho al medio ambiente comprende
1) el derecho a gozar del medio ambiente y
2) el derecho a que dicho medio ambiente se preserve(5).
Respecto al derecho a la preservación de un medio ambiente
sano y equilibrado, asimismo, el Tribunal Constitucional ha señalado
que éste, además de obligar de manera especial al
Estado, lo hace también respecto de la población
en general y, con mayor razón, respecto de quienes cuyas
actividades económicas inciden, directa o indirectamente,
en la conservación del medio ambiente.
A continuación nos referiremos algunas sentencias que
ilustran lo antes mencionado:
1. EXP. N.° 0964-2002-AA/TC - Sentencia contra la empresa
NEXTEL DEL PERÚ S.A., por violación de derechos
a la paz, a la tranquilidad y a gozar de un medio ambiente sano
y equilibrado y adecuado al desarrollo.
El Recurso Extraordinario interpuesto por Alida Cortéz
Gómez de Nano contra la sentencia de la Sala de Derecho
Público de la Corte Superior de Justicia de Lima que declaró
improcedente la acción de amparo de fecha 6 de febrero
de 2001, presentada contra la empresa NEXTEL DEL PERÚ S.A.,
buscaba revertir el fallo de la Corte Superior de Lima, que se
había pronunciado a favor de la empresa, que había
instalado una antena y equipos en el inmueble colindante con el
de la demandada.
Al respecto, el Tribunal Constitucional aclaró su papel
frente al conflicto presentado, señalando que su atribución
es velar estrictamente por el cumplimiento de los derechos constitucionales.
Y, en ese sentido, le correspondía responder a una interrogante
crucial para definir el caso: "¿Con la instalación
de tales antenas y equipos, para la prestación del servicio
de telefonía, puede amenazarse o vulnerarse un derecho
constitucional?"
La demandante alegaba que con la instalación de dichos
equipos y antenas se amenazan sus derechos constitucionales a
gozar de un medio ambiente sano y adecuado, a la paz y la tranquilidad,
puesto que dichas instalaciones propagaban ondas electromagnéticas.
Sobre el particular el Tribunal estableció un criterio
fundamental para la plena vigencia del derecho a la salud y a
un medio ambiente sano y adecuado, señalando que, si bien
el tema de los daños que puede generar la propagación
de ondas electromagnéticas científicamente no tenía
consenso, sin embargo si había consenso en señalar
que la legislación correspondiente debía establecer
las precauciones necesarias para evitar que, ante la falta de
información sobre los efectos que puede generar una actividad
en la salud y en el medio ambiente, se terminaran generando problemas
irreversibles en esta materia.
En otras palabras, aplicó de manera concreta el "principio
de precaución", puesto que en su criterio no era la
instalación de por sí, sino el eventual inicio de
las operaciones, lo que podría amenazar el derecho fundamental
de la persona a un medio ambiente sano y adecuado.
2. EXP. N.° 0964-2002-AA/TC - Sentencia contra la MUNICIPALIDAD
PROVINCIAL DEL SANTA, por violación de derechos a la paz,
a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso
y a gozar de un medio ambiente sano y equilibrado y adecuado para
el desarrollo de sus vidas, entre otros derechos.
En este caso fue el Colegio de Abogados del Santa quien interpuso
una Acción de Inconstitucionalidad contra la Ordenanza
Municipal N.° 016-2001-MPS, emitida por la Municipalidad Provincial
del Santa (Chimbote), que redujo el área del Parque Metropolitano
de Villa María de 630 a 471.29 hectáreas.
La demanda alegó que la referida norma había sido
emitida violando, entre otros derechos, los derechos de las personas
a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al
descanso, así como de gozar de un ambiente equilibrado
y adecuado para el desarrollo de sus vidas, garantizados en los
artículos 2°, inciso 22), y 3° de la Carta Magna,
ya que el parque constituía una zona recreacional y había
sido convertido en una zona de comercio intensivo.
El Tribunal, al referirse al medio ambiente, lo asumió
como un sistema; es decir, como un conjunto de elementos que interactúan
entre sí, armónicamente, y de esa manera hacen posible
la existencia humana y la de los demás seres vivos. Sin
embargo, en criterio del Tribunal, dicha armonía podría
verse afectada por el propio Estado que con sus decisiones normativas
o prácticas administrativas, sea por acción u omisión,
en vez de fomentar la conservación del medio ambiente,
puede mas bien contribuir a su deterioro o reducción, afectando
de esa manera el cabal goce y ejercicio de este derecho, en lugar
de auspiciar la prevención contra el daño ambiental.
En ese sentido, la sentencia afirma el papel del Estado, y de
la propia población, en el mantenimiento de aquellas condiciones
naturales del ambiente requeridas para garantizar que la vida
humana exista en condiciones ambientalmente dignas; incluyendo
el deber estatal de conservar el ambiente equilibrado y prevenir
los daños que este pudiera sufrir.
Bajo estos supuestos se declaró fundada en parte la acción
planteada, asumiendo que, en su papel de prevención, quien
legisla - en este caso el Municipio demandado - estaba obligado
a prevenir que el espacio del Parque Metropolitano no fuera objeto
de reducción de su territorio, y más bien debió
adoptar todas las medidas necesarias para su conservación.
3. EXP. N.° 2064-2004-AA/TC - Sentencia del Tribunal que
favoreció a la empresa Servicios de Agua Potable y Saneamiento
de Lima (SEDAPAL) y otros, frente al Recurso Extraordinario que
presentara la Municipalidad Distrital de San Pedro de Lurín,
por la ejecución del proyecto de perforación y tendidos
de ductos para el vertimiento de los efluentes de la planta de
tratamiento de San Bartolo al río Lurín.
En este caso la Municipalidad de San Pedro de Lurín,
perseguía que con la Acción de Amparo presentada
se ordenara la paralización del proyecto de perforación
y tendidos de ductos para el vertimiento de los efluentes de la
planta de tratamiento de San Bartolo al río Lurín,
(obra que se encontraba a cargo de SEDAPAL), puesto que ello constituía
una amenaza para el ecosistema y la salud de los habitantes de
la zona, ya que los estudios técnicos realizados no garantizaban
la ausencia de un impacto negativo en el ecosistema y la población
que lo habita.
En primera instancia el Sexagésimo Quinto Juzgado Civil
de Lima, con fecha 7 de mayo de 2003, declaró fundada en
parte la demanda considerando que el proyecto no contaba con la
certificación ambiental, de acuerdo con lo establecido
en el artículo 4° de la Ley del Sistema Nacional de
Evaluación del Impacto Ambiental, requisito que era indispensable
para emitir el Decreto Supremo que aprueba el estudio.
En segunda instancia se revocó la apelada, declarando infundada
la demanda, considerando que no se podía requerir la citada
certificación ambiental "mientras se encuentr[ara]
pendiente la emisión del Reglamento de dicha norma";
y, además, porque "dicha exigencia rige para los proyectos
iniciados a partir de la vigencia de la norma, es decir desde
abril de 2001, mientras que el proyecto en cuestión fue
iniciado en 1999".
La doctrina del Tribunal destaca que el derecho al medio ambiente
está determinado, por un lado, por el derecho a gozar del
mismo; y, por otro, por el deber de su preservación. En
este caso, al haber un vacío legal, por la falta de un
reglamento que permitiera la aplicación de una norma con
el fin de contar con la certificación ambiental de la autoridad
correspondiente, no se podía poner en riego los bienes
ambientales y afectar las condiciones adecuadas con que este debía
contar para hacer viable su disfrute, faltando de esa manera a
la obligación del estado de preservar el bien.
| El derecho
a un medio ambiente sano y protegido en el Plan Nacional de
Derechos Humanos 2006-2010 |
|
La protección de este derecho es recogida en el Objetivo
Específico Nº 3 del Lineamiento Estratégico
3 del Plan que postula "garantizar el respeto y plena realización
del derecho a un medio ambiente sano y protegido". Para ello
se postulan como resultado "implementar medidas para garantizar
la plena realización del derecho a un medio ambiente sano
y protegido" y definen las siguientes actividades estratégicas:
A1 Instituir una Autoridad Autónoma Ambiental encargada
del tema ambiental a nivel nacional, con participación
de todos los sectores involucrados, dejando de lado el esquema
sectorial actual.
A2 Implementar un sistema de fiscalización ambiental
independiente, con participación de la sociedad civil
y elegida de forma transparente.
A3 Revisar los procedimientos de control de daños medioambientales,
de modo que en caso de denuncias sobre contaminación
y daños ambientales, la carga de la prueba la asuma quien
ha contaminado.
A4 Derogar la Ley N° 26331 para permitir al Ministerio
Público ejercer sus facultades con autonomía tratándose
de casos de delito penal ecológico.
El Plan Nacional de Derechos Humanos 2006-2010 no solo instituye
directrices para la implementación concreta de medidas
que deben reducir las enormes brechas que distancian los compromisos
internacionales asumidos por el país en la materia y su
expresión real para la vida cotidiana de la gente, sino
que es - a la vez - un marco de referencia para la formulación
de marcos de acción sectoriales y territoriales que concurran
al mismo fin.
Planes regionales y locales de derechos humanos; políticas
públicas con enfoque de derechos humanos; y presupuestos
participativos que integren como prioridad esencial la implementación
de estas medidas, son esenciales para asegurar la sustentablidad
de lo avanzado. La constitución y/o el fortalecimiento
de plataformas y redes regionales de derechos humanos, estructuradas
para dar seguimiento al Plan, son igualmente indispensables para
que lo logrado no revierta; para que el Plan encarne en las agendas
cotidianas de la gente y en las prácticas que aseguren
la legitimidad de las instituciones del Estado y la de quienes,
en nombre nuestro, lo representan. En eso estamos.
- Para el desarrollo de este acápite
tomare como base los principales elementos anotados en el Diagnóstico
que definió la línea base desde la cual se proyectaron
los objetivos, metas y medidas contempladas en el Plan Nacional
de Derechos Humanos 2006-2010, el mismo que fue elaborado por
la Comisión Andina de Juristas con el apoyo del Centro
de Asesoría Laboral del Perú (CEDAL).
- Aprobado mediante Resolución Legislativa
No 26448
- Ley Nº 28611, artículo I (Del
derecho y deber fundamental): "Toda persona tiene el derecho
irrenunciable a vivir en un ambiente saludable, equilibrado
y adecuado para el pleno desarrollo de la vida; y el deber de
contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger
el ambiente, así como sus componentes, asegurando particularmente
la salud de las personas en forma individual y colectiva, la
conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales y el desarrollo sostenible
del país".
- Ley Nº 28611, artículo IV (Del
derecho de acceso a la justicia ambiental): "Toda persona
tiene el derecho a una acción rápida, sencilla
y efectiva, ante las entidades administrativas y jurisdiccionales,
en defensa del ambiente y de sus componentes, velando por la
debida protección de la salud de las personas en forma
individual y colectiva, la conservación de la diversidad
biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, así como la conservación del patrimonio
cultural vinculado a aquellos. Se puede interponer acciones
legales aun en los casos en que no se afecte el interés
económico del accionante. El interés moral legitima
la acción aun cuando no se refiera directamente al accionante
o a su familia".
- Sentencia del TC sobre Acción de Amparo
interpuesta por Julio César Huayllasco Montalva contra
la empresa PRAXAIR PERU S.A. - Exp. Nº 3510-2003-AA/TC.
* Javier Mujica es integrante de la Federación
Internacional de Derechos Humanos (FIDH), de la Plataforma Interamericana
de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (PIDHDD), actual
responsable del Programa de Derechos Humanos de CEDAL (www.cedal.org.pe)
y fue el encargado de conducir el proceso de formulación
del Plan Nacional de Derechos Humanos del Perú 2006-2010.
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