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La compleja realidad latinoamericana se encuentra aún
caracterizada por la pobreza, la exclusión social, los
altos índices de corrupción pública y privada,
la violación de los derechos humanos y por una ineficacia
gubernamental generalizada. Esta situación requiere; sin
lugar a dudas, de un nuevo abordaje que implique el establecimiento
de mecanismos institucionales que permitan aunar esfuerzos entre
el Estado, los ciudadanos y la sociedad civil en beneficio de
construir soluciones viables de corto, mediano y largo plazo en
un ambiente de libertad, inclusión, responsabilidad y eficiencia.
En ese contexto de necesidades, especialistas y expertos han volcado
la mirada, y puesto su atención en la posibilidad de que
ciudadanos y ciudadanas participen en la gestión pública,
como una alternativa de cambio institucional y de "perfeccionamiento"
de nuestras democracias.
¿Será posible entonces, impulsar un nuevo esquema
de funcionamiento democrático, donde el ciudadano, el pueblo,
y la sociedad civil ocupen el lugar de protagonismo frente al
Estado, sus instituciones y su gobierno? ¿Puede contribuir
la participación ciudadana a alcanzar la senda del desarrollo,
la prosperidad y la modernidad, en nuestros países? Exploremos
algunos de sus rasgos distintivos y tal vez, luego obtendremos
conclusiones.
| La
participación ciudadana: breves antecedentes y su concepto
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La incorporación del tema de la participación en
la agenda de los distintos gobiernos de nuestra región
ha sido progresiva y por varias motivaciones. Una de ellas, fue
el reconocimiento de la incapacidad del Estado para atender de
manera eficaz y eficiente la diversidad de demandas y problemas
de su entorno específico. Esta situación propició
en los gobiernos de la región el impulso de medidas de
desregulación, privatización, descentralización
y desconcentración administrativa; tratando de incorporar
al sector privado en la resolución de una agenda llena
de asuntos sin resolver.
Otra causa promotora de la participación, fue la necesidad
de democratizar las relaciones entre el Estado y la sociedad civil
como un elemento modernizador y de refrescamiento de la democracia
como sistema político (Venezuela, fue un caso típico
de este tipo de iniciativas; a partir de finales de la década
de los ochenta).
Una tercera vía, resultó del propio desarrollo
de la sociedad civil que, en combinación con el surgimiento
de nuevos liderazgos políticos en Latinoamérica
contribuyeron de igual manera, a abrir espacios para la participación
de particulares en la gestión pública.
La aparición de nuevos enfoques gerenciales y de reforma
del Estado, propiciaron nuevas formas de rendición de cuentas
y de control de la gestión pública; mediante incorporación
de las comunidades y de sectores sociales específicos (la
Nueva Gestión Pública, a partir de los años
noventa).
Por último, la presencia de los organismos multilaterales
de desarrollo y cooperación técnica (el Banco Mundial,
el Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporación Andina
de Fomento o el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo),
también han aportado a la expansión de esta tendencia
participativa; mediante la realización de programas de
capacitación y adiestramiento e incluso el financiamiento
de proyectos de desarrollo local que implican la cogestión
de entidades oficiales y privadas.
En términos muy sencillos, la participación ciudadana
es el proceso mediante el cual los ciudadanos en forma directa,
o mediante sus expresiones asociativas, inciden en ciertos procesos
gubernamentales definitorios de políticas públicas.
Es decir, por medio de la participación ciudadana individuos,
comunidades y sectores sociales organizados tienen la oportunidad
de intervenir de distintas maneras en la resolución de
determinados asuntos de interés colectivo. Pero siendo
aún mucho más directos, debemos indicar que esa
intervención ciudadana en los asuntos públicos,
se traduce en la posibilidad de participar en tres eventos fundamentales;
a saber: la formulación, la ejecución y el control
de políticas públicas. Sobre estos tres aspectos
formularemos unos muy breves comentarios.
La participación ciudadana en la formulación de
las políticas públicas implica la obligación
de parte de las entidades gubernamentales en: i) definir los actos
administrativos que podrán ser sujetos a consulta (leyes,
reglamentos, planes, programas o proyectos de inversión,
ordenanzas urbanas o urbanísticas, por tan sólo
mencionar algunos); y ii) establecer las condiciones, los mecanismos,
los procedimientos y la duración de cada consulta pública
respectiva. Cabe agregar, que la complejidad de estos procesos
de consulta cívica dependerá del ámbito político-territorial
donde se realicen, bien sean a nivel nacional, estadal (provincial,
estadual, departamental) y municipal (local).
Por su parte, la participación ciudadana en la ejecución
de las políticas públicas está un tanto más
clara. En efecto, sobre este particular hay mucha más experiencia
en el ámbito regional latinoamericano. Al respecto, basta
recordar los procesos de privatización, de concesiones
públicas, de descentralización o de convenimientos
con particulares (con o sin fines de lucro), para la prestación
de determinados servicios.
Finalmente, el concepto de la participación ciudadana
supone directamente el ejercicio de la contraloría social.
Esta contraloría implica la participación de los
ciudadanos, de las comunidades y de los sectores sociales organizados
en la supervisión, control y seguimiento de las políticas
públicas de impacto nacional, regional, local y comunitario;
con especial énfasis en aquellos dirigidos al desarrollo
humano. La contraloría social es un segmento importante
y estratégico de la participación ciudadana que
requiere de un amplio y urgente desarrollo técnico y legislativo
para hacerlo realidad de una manera eficaz y eficiente.
| Los
espacios de actividad pública para la participación
ciudadana |
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Por otra parte, y para reflexionar sobre la pertinencia de la
participación ciudadana como un nuevo paradigma de funcionamiento
democrático debemos distinguir sus distintas áreas
de incidencia dentro de la actividad gubernamental. En efecto,
las iniciativas de participación ciudadana para su mayor
comprensión pueden ubicarse en seis ámbitos distintos
de actividad pública claramente diferenciables. Veamos.
Uno de ellos es la participación ciudadana vinculada al
sector social. Aquí las iniciativas ciudadanas, aquellas
impulsadas por las comunidades organizadas y demás sectores
específicos de la sociedad tendrían el derecho de
cogestionar las políticas públicas educacionales,
sanitarias, culturales, deportivas y, aquellas relacionadas con
la construcción de viviendas y servicios conexos.
Un segundo ámbito de operación, es el económico
que también ofrece la posibilidad para la incorporación
de la sociedad civil a la gestión de programas públicos
referidos a la denominada economía social; tales como el
desarrollo de cooperativas agrícolas, mercados populares,
cajas de ahorro y microempresas.
Un tercer ámbito para la participación ciudadana
lo representa la defensa de los derechos humanos, frente al Estado,
más específicamente aún frente al sistema
judicial y penal-penitenciario y, ante posibles abusos provenientes
de parte de entidades de la propia esfera privada de la sociedad.
La defensa de género, de los derechos de la niñez
y la adolescencia, de la tercera edad, de los presos políticos
o de conciencia, de la libertad de expresión, y de los
derechos ambientales; entre otras, son un campo donde el voluntariado
social y las organizaciones temáticas han consolidado su
presencia y capacidad operativa.
Otro sector para el desarrollo de la participación ciudadana
lo constituye aquel vinculado a la planificación local
y que comprende la planificación municipal, el desarrollo
urbano, el ordenamiento urbanístico y la incorporación
de los ciudadanos y las comunidades organizadas en la discusión
de los presupuestos públicos. Sobre este sector en particular
se han alcanzado notables éxitos en nuestra América
como son las experiencias de presupuesto participativo en la Alcaldía
del municipio Caroní (ALMACARONI) del estado Bolívar
(Venezuela) y por supuesto, la renombrada y más conocida
experiencia en presupuesto participativo realizada en la ciudad
de Porto Alegre, en Brasil.
La participación ciudadana en los procesos de elección
de jueces de paz y de representantes comunitarios a instancias
de gestión local (autoridades urbanísticas o ambientales),
es otro segmento trascendente para el ejercicio de una democracia
ciudadana.
Por último, debemos citar la forma clásica de participación
ciudadana (ésta de carácter político y vinculada
directamente al sistema democrático) que refiere a la posibilidad
de elegir a miembros e integrantes de los distintos poderes del
Estado. Aquí nos referimos a la posibilidad de elegir a
Presidentes, Vicepresidentes, Gobernadores y Alcaldes, dentro
de la rama ejecutiva. A seleccionar a Senadores, Diputados, Representantes
Estaduales y Concejales, en el poder legislativo y a elegir a
otros funcionarios como los Magistrados dentro del poder judicial
o los Rectores o integrantes de los órganos electorales.
La participación política implicaría también
el derecho a convocar y realizar consultas refrendarias, constitucionales,
constituyentes y hasta revocatorias (como el caso venezolano)
y también la posibilidad de presentar iniciativas legislativas;
por parte de los ciudadanos en las distintas instancias legislativas
que posea cada República.
| Los
condicionantes institucionales para la participación
ciudadana |
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La participación como un evento ciudadano, como un proceso
social requiere del cumplimiento de una serie de condiciones para
su ejercicio pleno. Una primera condición institucional
es la indispensable existencia de un marco legal democrático
que sustente, promueva y apoye el ejercicio de la participación
de los ciudadanos y ciudadanas en forma directa o semidirecta
(a través de sus asociaciones) en un ambiente de igualdad,
de transparencia, de procedimientos sencillos y de respuestas
oportunas. Una segunda condición es que la práctica
de la participación ciudadana se desarrolle dentro de unos
principios éticos basados en la honestidad, solidaridad,
tolerancia, crítica libre y responsabilidad. En tercer
lugar, la participación ciudadana requiere del desarrollo
de programas educativos dirigidos a elevar las capacidades cívicas
y participativas de los ciudadanos y ciudadanas, de las comunidades
y de los sectores sociales organizados, en un marco democrático,
plural y libre. Pero también y vinculado al punto anterior,
el proceso participativo, exige la puesta en marcha de un proceso
de capacitación y adiestramiento de los miembros de las
burocracias públicas, como contraparte directa de los procesos
y eventos técnicos que se derivaran de la nueva condición
participativa de la administración. En cuarto lugar, el
Estado y sus instituciones deberán facilitar los recursos
organizativos, técnicos y tecnológicos, informativos
e informáticos y los espacios físicos para el cumplimiento
eficaz de los procesos de participación ciudadana. Una
quinta condición es la dotación en forma oportuna
y suficiente por parte del Estado de los recursos presupuestarios
para garantizar el funcionamiento de las distintas instancias
de participación ciudadana. Por último, para la
concreción de los procesos de participación ciudadana
se necesita un fuerte apoyo y compromiso político de las
fuerzas gubernamentales en alianza con la sociedad civil organizada.
Sin una convicción política firme, la participación
ciudadana será sólo una declaración de principios
bien intencionados.
| Las ventajas
y dificultades de la participación ciudadana |
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La práctica de la participación ciudadana en su
trascendencia conlleva a una serie de ventajas y riesgos que no
se debe eludir en esta panorámica global que hemos emprendido
alrededor del tema. Iniciemos con las ventajas más relevantes.
Uno de los benéficos de la participación ciudadana
es su aporte directo al incremento del Capital Social. En efecto,
la participación fortalece la asociatividad, la cooperación
y solidaridad ciudadanas, la conciencia cívica y los valores
éticos. Por supuesto, esta condición requiere de
un esfuerzo institucional de las agencias gubernamentales para
consolidar estos vínculos establecidos y sus beneficios.
De igual manera, la participación favorece el Empoderamiento
de la Ciudadanía y de las Comunidades más vulnerables.
Bajo un paradigma gubernamental basado en la participación
permite el cumplimiento de cuatro características claves
del empoderamiento como son: el acceso a la información,
la inclusión, la responsabilidad y las capacidades de organización
cívica. En tercer lugar, la participación también
permite la articulación de Redes como medios organizacionales
alternativos y autónomos de las comunidades y sectores
sociales organizados en la resolución de sus problemas.
Las redes contribuyen al intercambio de experiencias entre la
ciudadanía, fortaleciendo así su capacidad de negociación
e independencia frente al Estado. Por último, un esquema
participativo redefine sustancialmente las relaciones entre el
Estado y la sociedad civil, bajo un marco de pertenencia, corresponsabilidad
y control y rendición de cuentas mutuo.
La participación ciudadana tiene algunas dificultades.
La primera, que salta a la vista, es el posible entrabamiento
de la gestión de gobierno, por la presunta realización
continua de procesos de consulta y audiencias con la ciudadanía.
A esto se agrega, (y no es un riesgo sino una realidad), la resistencia
de la burocracia pública de nuestros países en aceptar
"la invasión" de un agente externo (la ciudadanía)
a su dominio patrimonial. De igual manera, hay que mencionar que
la participación ciudadana es proclive a ser manipulada
con fines clientelares y político-partidistas, desdibujando
de esta manera su esencia de protagonismo ciudadano. Por último,
la participación ciudadana no puede ser vista o idealizada
como una panacea bajo el riesgo de querer sustituir con ella las
instancias naturales de gobierno, sin ningún resultado.
| ¿Democracia
participativa versus democracia representativa? |
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Una redefinición del funcionamiento de la democracia,
no tendría que fundamentarse en la falsa dicotomía
de "una democracia representativa versus otra participativa".
La participación y la representación no son excluyentes.
Por el contrario, son dos cualidades íntimamente ligadas
y hasta inseparables. Toda democracia se basa en la combinación
de tres aspectos estratégicos como son: i) la participación
directa y/o semidirecta de sus ciudadanos; ii) la presencia de
entidades públicas representativas y, iii) la separación
e independencia de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial.
Como hemos visto; mediante la participación, la ciudadanía
tiene la oportunidad de incidir en los eventos que ocurran en
las instancias que conforman un modelo democrático de gobierno.
Por lo tanto, no hay antagonismo entre participación y
representación.
| ¿Es
o no, la participación ciudadana la alternativa?
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¿Y por qué no? El camino hacia la prosperidad y
el desarrollo de nuestro continente es una responsabilidad compartida
entre los ciudadanos y sus expresiones asociativas en un rol protagónico
y el Estado, como último garante del orden de la nación.
Esta situación histórica es ineludible. Continuar
bajo modelos estatistas, donde la voluntad de la ciudadanía
siga secuestrada por la omnipresencia de un solo actor, es continuar
navegando en el fracaso, inculpando a factores externos de nuestros
propios errores y de nuestra escasa visión de futuro. El
tiempo de los ciudadanos ha llegado. La oportunidad de iniciar
un nuevo modelo de gobierno abierto a los ciudadanos: responsable,
democrático, plural e incluyente está frente a nosotros.
El único error posible es no emprender este camino.
*Miguel González Marregot.
Educador venezolano, con estudios de postgrado en Ciencias Políticas
en la Universidad Simón Bolívar Especialista en
Gerencia Pública del Instituto Venezolano de Planificación,
IVEPLAN. Representante electo al Consejo Local de Planificación
Pública (CLPP), del Municipio Baruta (período 2004-2006).
Presidente de la Comisión Permanente de Asuntos Institucionales
y Seguridad Pública del CLPP. Asesor del Municipio Chacao,
estado Miranda, en el área de Participación Ciudadana
y Capital Social. ciudadanolibre@cantv.net
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