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Distintos autores han destacado que cuando nos referimos a la
gobernabilidad estamos utilizando un concepto polisémico:
"término que adquiere una connotación imprecisa
y ambigua" (Alcántara Sáez, 1994: 16), "que
mueve inevitablemente a la confusión" (Rojas Bolaños,
1995: 21); "palabra atrapatodo" (Flisfish, 1989: 113)
o "concepto elusivo" (Tomassini, 1995: 18). No sólo
no existe consenso acerca del uso del término, sino que
en distintas ocasiones es utilizado en sentido marcadamente opuesto.
En este marco, cualquier acercamiento al análisis de la
relación entre educación y gobernabilidad democrática
exige una breve aproximación al debate existente acerca
de este último concepto y una explicitación acerca
del significado que le daremos al mismo en el presente artículo.
Acerca del concepto de gobernabilidad
El origen de la utilización reciente del término
gobernabilidad está íntimamente vinculado a su inclusión
como problema a abordar por la Comisión Trilateral durante
la década de los años 70. Esta inclusión
es el resultado de la constatación de un incremento en
la insatisfacción y desconfianza que provoca el funcionamiento
de las instituciones democráticas en los países
desarrollados. La Comisión Trilateral adopta una interpretación
claramente conservadora del concepto de gobernabilidad al asociarlo
principalmente con una sobrecarga de demandas sociales frente
al Estado (Huntington y otros, 1975). Desde esta interpretación
la ingobernabilidad está asociada, por un lado, a la falta
de eficacia de los Estados para responder a los crecientes reclamos
de la sociedad en el marco de las condiciones económicas
existentes, y, por otro, a la pérdida de confianza de la
ciudadanía hacia los políticos y las instituciones
democráticas al no encontrar cumplidas sus demandas (Rojas
Bolaños, 1995).
La esencia conservadora de esta postura está reflejada
en la idea de que es la ampliación de la democracia la
que, al permitir la articulación de mayores demandas de
la sociedad civil frente al Estado, se deslegitima como sistema:
"La democracia, según este razonamiento, cuando se
profundiza, alimenta ofertas y demandas, vuelve ingobernable a
la sociedad. La pérdida de confianza entre los electores
y sus partidos, entre la ciudadanía y las políticas
estatales [...] produce estados de ingobernabilidad. Y como este
tipo de sociedades no limita la participación popular,
el resultado es una desconfianza hacia la democracia misma [...]"
(Torres Rivas, 1993: 92). Desde la perspectiva de la Trilateral,
gobernabilidad y democracia parecen ser dos términos contradictorios:
"...un exceso de democracia significaría un déficit
de gobernabilidad; una gobernabilidad fácil sugiere una
democracia deficiente..." (Rojas Bolaños, 1995: 24).
Por otra parte, desde esta visión, el único protagonista
capaz de crear condiciones de gobernabilidad es la elite gobernante
a partir de una determinada ingeniería social, de modificaciones
en el nivel procedimental de los sistemas políticos o de
apelar a la ayuda de mass media a efectos de incrementar los niveles
de legitimidad.
De esta manera, las estrategias que se proponen frente a esta
situación también conllevan una impronta conservadora:
disciplinar a través de mecanismos ideológicos o
coercitivos a la sociedad, a fin de limitar su capacidad de demanda.
Como veremos más adelante, el aporte que la educación
puede brindar en el marco de este concepto de gobernabilidad se
encuentra asociado únicamente a su función socializadora
e ideológica en torno a legitimar un orden social establecido.
Estas perspectivas son retomadas para América Latina en
los años 90, a partir de los documentos elaborados por
los organismos de financiamiento internacional, en particular
el Banco Mundial y el BID. Probablemente los documentos Governance
and Development (1992) del Banco Mundial y Gobernabilidad y Desarrollo,
El estado de la cuestión (1992) del BID, han jugado un
papel fundamental en la reaparición del concepto en la
arena de la política y las ciencias sociales de la región.
Recuperada la institucionalidad democrática y habiendo
desaparecido (al menos momentáneamente) los enemigos "externos"
del sistema, los problemas de gobernabilidad se visualizan principalmente
como deficiencias del propio Estado y del sistema político.
Por otra parte, la preocupación por el uso eficiente y
transparente de la asistencia financiera internacional lleva a
incorporar a la idea de gobernabilidad los conceptos de "rendición
de cuentas" o responsabilidad (accountability), predictibilidad,
honestidad, etc.
De cualquier manera, esta recuperación del concepto de
gobernabilidad en el inicio de los años 90 no alcanza a
superar una versión restringida y elitista que acota el
concepto a un problema de eficacia administrativa o de buena conducción
y gerenciamiento del aparato de gobierno.
Continúan siendo las decisiones estatales el factor dinámico
y casi excluyente en torno al cual se definen las condiciones
de legitimidad y eficacia. De este modo se dejan de lado el conjunto
de factores sociales y el contexto internacional que producen
las condiciones efectivas para la gobernabilidad.
Las perspectivas alternativas
Estas concepciones han provocado el surgimiento de diferentes
perspectivas que, principalmente desde el mundo académico,
alertan sobre el uso restringido del concepto y plantean el debate
en torno a la participación de los distintos actores sociales
en función de la creación de las condiciones que
hagan propicia la gobernabilidad democrática. Como señala
L. Tomassini (1995:11): " Tan grave como ignorar el problema
de la gobernabilidad sería enfocarlo en forma equivocada
o restringida. Existe la tentación de circunscribir el
problema al mejoramiento del gobierno y de su capacidad de manejar
el proceso de desarrollo económico y a maximizar la eficiencia
del sector público. Invertir ideas y recursos solamente
en estos temas, sin analizar las condiciones de las cuales realmente
depende la estabilidad del gobierno, su capacidad de ejercer funciones
y la viabilidad del sector público, sería como arar
en el mar...". En esta dirección, Tomassini y otros
autores, como Schmitter y Coppedge (1993), Lechner (1995), Arbós
y Giner (1993) y los ya citados Flisfish, Rojas Bolaños,
Torres Rivas y Alcántara Saez incorporan una visión
más integrada del concepto de gobernabilidad, presentándolo
como un fenómeno sistemático. De esta manera también
se incluyen en un lugar privilegiado las variables vinculadas
a la relación del Estado con el conjunto de organismos
económicos y poderes públicos y la interacción
con los actores de la sociedad civil organizada, la economía
y el mercado. Estas interacciones aparecen como fundamentales
para desarrollar la posibilidad de formar "consensos o mayorías
estabilizadoras". Así la gobernabilidad deja de ser
un asunto de ingeniería en el ámbito de la cúpula
del Estado para pasar a ser un proceso más complejo donde
deben interactuar un conjunto de actores: "[...] por lo tanto
la gobernabilidad democrática no es solo el producto de
la capacidad de un gobierno para ser obedecido por sus propios
atributos (transparencia, eficacia, accountability), sino de la
capacidad de todos los actores políticos estratégicos
para moverse dentro de determinadas reglas de juego -una especie
de concertación-, sin amenazas constantes de ruptura que
siembren la incertidumbre en el conjunto de la sociedad..."
(Rojas Bolaños, 1995).
En este punto también es sustancial señalar una
distinción que, para el caso de las condiciones particulares
de los países latinoamericanos, no es menor. Esta distinción
hace referencia a las perspectivas que absolutizan el papel de
la voluntad de los actores en torno al mantenimiento de un equilibrio
inestable, que se ajusta periódicamente a través
de mecanismos previstos institucionalmente, y aquéllas
que priorizan las condiciones socioeconómicas necesarias
para alcanzar un grado de legitimidad (no solo de legalidad) que
permita la gobernabilidad democrática. Las primeras perspectivas,
aun incorporando al análisis de las condiciones de gobernabilidad
los mecanismos de articulación entre Estado y sociedad
civil, enfatizan principalmente los aspectos vinculados al espacio
político-institucional. Desde esta visión, la gobernabilidad
estaría cuestionada sobre todo por la "crisis de representatividad"
que hoy viven nuestras sociedades. Esta crisis, si bien no ha
afectado aún a la credibilidad en el sistema democrático,
ha comenzado a cuestionar los procedimientos utilizados para la
elección de los representantes, a los partidos políticos
y a los propios políticos como grupo que prioriza sus propios
intereses antes que los de sus representados (Urzúa, 1996;
García Delgado, 1994). Por otra parte, y como señala
G. O'Donnell (1996:87), en muchas de las sociedades latinoamericanas
"[...] los individuos solo son ciudadanos en relación
con la única institución que funciona en forma parecida
a lo que prescriben sus reglas formales: las elecciones [...]".
El fortalecimiento de la gobernabilidad requeriría, entonces,
tanto del desarrollo de mecanismos alternativos de participación
política de la población como de la profundización
de una cultura política que permitiera ejercer una ciudadanía
plena.
En las concepciones mencionadas en segundo término, en
cambio, la idea de eficacia es incorporada en un doble sentido.
Por un lado, en referencia a la competencia técnica y administrativa
del gobierno a los efectos de aumentar su racionalidad. Por otro,
en dirección a respetar los compromisos electorales y demostrar
voluntad política para atender los problemas que surgen
de las históricas y actuales situaciones de pobreza y exclusión
social (Torres Rivas, 1993).
La coetaneidad de los procesos de democratización, de
reforma del Estado y de ajuste económico que están
viviendo los países de la región, colocan a esta
problemática en un lugar central. La desvinculación
entre "[...] una reforma del Estado que apunta principalmente
a una racionalidad económica, sin ninguna referencia al
régimen democrático [...]" (Lechner, 1995:153)
y los procesos de democratización, pone en peligro la gobernabilidad
democrática entendida en un sentido integral. Esta tensión
fue oportunamente planteada por F. Calderón y M. dos Santos
(1992: 191) en sus tesis acerca de un nuevo orden estatal en América
Latina: "Si los gobiernos y otros actores sociopolíticos
buscan democratización sin modernización del Estado
se generará ingobernabilidad. Si los gobiernos privilegian
una modernización del Estado orientada mecánicamente
por el objetivo de reducir el gasto público pueden llegar
a desnaturalizar el régimen democrático [...]".
La misma tensión también fue planteada con crudeza
por otro tipo de perspectivas: "[...] en el mismo momento
en que nos empeñamos en consolidar la democracia debemos
estar preparados para medidas económicas que implican un
costo social elevado que colocan en cuestión la propia
democracia [...] la esperanza de la izquierda es distribuir los
sacrificios valiéndose de un criterio basado en la justicia
social..." (Weffort, 1993: 192).
De esta manera, el doble sentido adjudicado al concepto de eficacia
resulta imprescindible para garantizar la gobernabilidad democrática.
Las tendencias a la exclusión social que se manifiestan
tanto desde las transformaciones macroeconómicas y del
Estado como desde el propio mercado laboral a partir de la introducción
de nuevas tecnologías y procesos productivos, sólo
pueden ser neutralizadas por políticas estatales dirigidas
a "[...] establecer nuevas formas de cohesión e integración
social, es decir, para construir un nuevo orden que sea capaz
de disminuir las desigualdades objetivas que dividen actualmente
la sociedad iberoamericana y aumentar la igualdad de oportunidades..."
(OEI, 1996: 9).
Sintetizando, frente a las perspectivas originales de cuño
conservador que limitan la problemática de la gobernabilidad
al desarrollo de estrategias elaboradas desde la cúpula
del Estado en dirección a contener las demandas sociales
y canalizar los conflictos sin que ellos amenacen la estabilidad
del sistema socioeconómico y político (Garretón,
1993), en los últimos años se ha alumbrado otro
concepto de gobernabilidad democrática. Este concepto plantea
una perspectiva integral y no restringida del binomio legitimidad-eficacia.
Al mismo tiempo, coloca en un lugar central la necesidad de construcción
permanente de la gobernabilidad democrática a partir de
una nueva articulación entre el Estado y la sociedad civil,
otorgándole a esta última un papel irremplazable:
"[...] gobernabilidad es equivalente al desarrollo de un
marco democrático que suponga amplia participación
de sectores populares en la resolución de los problemas
que plantea la crisis y la reestructuración productiva
y societal [...]" (Rojas Bolaños, 1995: 40). Por otra
parte, una visión integral del binomio anteriormente mencionado
implica entender la legitimidad tanto como la capacidad del régimen
de promover actitudes positivas hacia el sistema político
(considerado como merecedor de apoyo), como para crear estrategias
para el ejercicio de una ciudadanía plena, sin exclusiones.
Eficacia entendida tanto como el incremento de los niveles de
racionalidad y eficiencia del Estado en torno a su funcionamiento
y puesta en práctica de las políticas públicas,
como en dirección a garantizar crecientes niveles de justicia
social y de disminución de la pobreza y la marginalidad.
Esta perspectiva también implica dejar de lado la idea
de que existe sólo un factor dinámico en la construcción
de las condiciones para la gobernabilidad democrática.
Exige volver la vista hacia el conjunto de los actores sociales
y apostar a la capacidad de organización y de articulación
de demandas como mecanismos para posibilitar la participación
ciudadana más allá del voto y del control de la
gestión pública que presuponen las estrategias que
proponen el concepto de accountability. La preocupación
por el fortalecimiento de la sociedad civil pasa a desempeñar
un rol fundamental dentro de este concepto de gobernabilidad.
*Daniel Filmus. Actualmente
se desempeña como Ministro de Educación de Argentina,
es además Director Residente del Programa de Intercambio
de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales para Estudiantes Extranjeros
de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y
profesor titular de la Universidad de Buenos Aires, Argentina.
Artículo originalmente publicado en:
http://www.ciprodeh.org.hn/derechos_humanos/gobernabilidad_democratica.htm
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