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Introducción
El viernes 27 de agosto, el Presidente del Banco Central de Reserva
de los Estados Unidos, el Sr. Alan Greenspan, dio un discurso
acerca de los desafíos que enfrentara muy pronto los Estados
Unidos de América en lo referente a la viabilidad de su
programa nacional de pensiones a trabajadores retirados, al igual
que el programa de cuidado médico federal para trabajadores
retirados. La potencial crisis de la cual hablo el Sr. Greenspan
no es ninguna novedad. El mismo ha venido hablando de este tema
por al menos los pasados 20 años.
Al evaluar las oportunidades y las amenazas en el camino hacia
la solución del desafió antes mencionado, el Sr.
Greenspan afirmo una vez más que el hecho que los Estados
Unidos ha podido absorber una cantidad considerable de trabajadores
extranjeros a lo largo de los pasados 20-30 años, quienes
en su vasta mayoría son trabajadores muy jóvenes
al momento de su ingreso a la fuerza laboral, es indudablemente
un desarrollo sumamente conveniente para el bienestar de la economía
de los Estados Unidos. En el caso de los programas de pensiones
y de cuidado medico a la población retirada, los trabajadores
extranjeros han significado una bonanza neta.
Las declaraciones de Alan Greenspan sobre las múltiples
contribuciones de los inmigrantes en los Estados Unidos no son
un caso aislado. Muchas universidades y centros de investigación
han venido haciendo eco a lo largo de los años de esta
realidad, la cual se puede sintetizar en la aseveración
de que los inmigrantes han sido siempre, lo son hoy y serán
aun más en el futuro; un beneficio neto para los Estados
Unidos. Lamentablemente, las políticas de hoy, tanto en
cuanto a inmigración, como también en cuanto a inmigrantes
en general; no parten de esta premisa. Mas bien, parten de una
premisa inversa. Es decir, que los inmigrantes en los Estados
Unidos son una amenaza.
A partir de un criterio político fundamental que ubica
a los extranjeros en los Estados Unidos como una amenaza, se vuelve
entendible porque la ley de inmigración y otras leyes secundarias
que tienen que ver con extranjeros en los Estados Unidos, tienen
el propósito último de hacer la vida para esos extranjeros
lo más llena de obstáculos posible. Por lo tanto,
lo disfuncional, injusto y obsoleto de la ley de inmigración
actual de los Estados Unidos, es consistente con la motivación
política fundamental detrás de esta ley. Esta situación
conlleva a una contradicción entre los efectos que produce
la ley de inmigración actual y las actitudes generales
hacia los extranjeros en los Estados Unidos; y las múltiples
funciones positivas, a menudo indispensables, que los inmigrantes
significan para el país. Además, genera contradicciones
también ante las grandes tendencias demográficas
en los Estados Unidos que hacen de los inmigrantes una necesidad
vital para el bienestar general futuro de los Estados Unidos.
La ley de inmigración y el contradictorio rol de los
migrantes
Precisamente en el marco de estas tendencias contradictorias
habría que ubicar la iniciativa anunciada el pasado 7 de
enero por el mismo presidente Bush, cuando declaro de una manera
muy elocuente lo valioso que ha sido el rol de los inmigrantes
en los Estados Unidos en múltiples campos de la vida nacional.
Además, en el mismo discurso reconocía que la ley
de inmigración actual es disfuncional, injusta y obsoleta.
Lamentablemente, a pesar de tan buen diagnóstico de lo
inservible esta ley, el presidente Bush concluía que la
solución a todos los problemas con la ley de inmigración
es un nuevo programa de trabajadores extranjeros temporales. Indudablemente,
la propuesta del presidente Bush, en principio, debe ser parte
de una solución estructural en cuanto a política
de inmigración se refiere, pero de ninguna manera la única
solución.
Con el fin de entender el estado actual de la ley de inmigración
en los Estados Unidos de América, es importante hacer una
revisión breve de los aspectos más disfuncionales
y obsoletos de esta ley:
1. La ley de inmigración de los Estados Unidos es abordada
y decidida de manera unilateral por el gobierno, sin consideración
al hecho que la migración es un fenómeno inherente
al proceso de integración regional, hemisférica
y global de las naciones del planeta. Por lo tanto, un marco más
adecuado para el abordaje y la definición de política
pública en este campo seria un foro internacional. Como
una expansión de lo anterior, se falla también en
entender que los flujos migratorios están íntimamente
ligados a las políticas económicas, sociales y culturales
hoy vigentes en el ámbito internacional. Para poder llegar
a una política migratoria justa, funcional y duradera,
habría que adoptar profundas reformas en otros campos de
política internacional que son factores causantes de los
flujos migratorios.
2. Hay un enfoque obsesivo que busca criminalizar las migraciones,
al igual que a los migrantes mismos. Indudablemente, esta obsesión
es alimentada por prejuicios xenófobos y racistas presentes
en los círculos de formulación de política.
Este enfoque dominante de la política de inmigración
actual se ha visto reforzada a partir de los atentados terroristas
del 11 de septiembre de 2001. Ha habido una tendencia que asocia
a los extranjeros en los Estados Unidos, especialmente los que
carecen de documentación migratoria, con potenciales terroristas.
Otra expresión del enfoque obsesivo ya mencionado ha sido
la virtual militarización de la frontera sur de los Estados
Unidos, bajo pretexto que tal reforzamiento del patrullaje fronterizo
conllevara a la disminución de los flujos migratorios no
autorizados. La realidad de los últimos 10 años
demuestra claramente que lo único que ha producido dicha
obsesión ha sido miles de extranjeros que han muerto tratando
de cruzar la frontera sur de los Estados Unidos por lugares extremadamente
inhóspitos; sin que el número de extranjeros indocumentados
que ingresan a los Estados Unidos haya disminuido.
3. La existencia de una población de extranjeros indocumentados
que supera los 6 millones, que son extremadamente necesarios desde
el punto de vista económico, representa un flanco de seguridad
nacional en una era donde esta consideración ha cobrado
un valor primario. Lo más sensato seria documentar adecuadamente
la existencia de dicha población por medio de un programa
de legalización que reconozca que es preferible que ellos
sigan aportando a la economía de los Estados Unidos y a
la de sus países de origen, desde una condición
digna de documentación y legitimidad en la sociedad de
la que son parte.
4. Los mecanismos legales disponibles para poder legalizar trabajadores
extranjeros, ya sean temporales o permanentes se han visto aun
más imposibilitados de procesar solicitudes de manera ágil.
Esto ha conllevado a la frustración de muchos empleadores
que desean contratar legalmente a trabajadores extranjeros pero
que se ven derrotados por una burocracia que les impide actuar
con agilidad.
5. Los cada vez más largos atrasos en el procesamiento
y resolución satisfactoria de las solicitudes de residencia
permanente presentadas por residentes permanentes y ciudadanos
de los Estados Unidos. Los límites numéricos por
país que regula cuantas personas pueden ser legalizadas
por país, al igual que los múltiples requisitos
legales y económicos que se requieren para que un extranjero
califique para una residencia permanente en los Estados Unidos,
conllevan a que dichas solicitudes demoren muchos años
en ser satisfactoriamente resueltas. El sistema de cuotas por
país es tan absurdo que las mismas restricciones numéricas
que enfrenta Alemania o Inglaterra, las enfrentan países
como la República Dominicana, México y Colombia;
a pesar que hay muchos más nacionales de los últimos
tres países presentando solicitudes cada año.
6. Los criterios que regulan las solicitudes de naturalización
presentadas por extranjeros que han sido residentes permanentes
por muchos años enfrentan la naturaleza retroactiva de
la punitiva ley de inmigración aprobada en 1996 la cual
cambio muchas violaciones menores de ley a crímenes agravados
por los cuales una persona es deportable. Esto significa que un
residente permanente por muchos años puede enfrentar una
situación donde además de recibir una respuesta
negativa a la solicitud de naturalización, podría
también convertirse en un extranjero deportable a razón
de una violación a la ley que en su momento fue catalogado
como un delito menor, pero que dada la ley de 1996, es ahora un
crimen agravado.
7. Bajo la ley actual, no hay manera responsable de administrar
los flujos futuros de trabajadores extranjeros que la economía
de los Estados Unidos seguramente requerirá. La negativa
a poner en marcha un programa de trabajadores extranjeros temporales
comprometido con los derechos laborales internacionalmente reconocidos,
conlleva a más de lo que ya hemos visto hasta ahora, es
decir, esto genera que más extranjeros que ingresan de
manera ilegal, como turistas o estudiantes y que luego deciden
quedarse en los Estados Unidos y agrandar las filas de la población
de extranjeros indocumentados que viven en los Estados Unidos.
Cambios que debería contemplar la ley
Entendiendo que los ejemplos citados no representa una lista
exhaustiva de las fallas de la ley de inmigración actual
de los Estados Unidos de América, es importante señalar
cuales serian los cambios más deseables en cuanto a esta
área de política pública:
1. Un programa de ajuste migratorio que permita a los inmigrantes
indocumentados que viven y trabajan en los Estados Unidos, al
igual que a sus familiares, obtener la Residencia Permanente,
con la opción de poder solicitar la ciudadanía estadounidense
en el futuro.
2. Una reforma realista y funcional a los límites numéricos
actuales, como también al sistema de cuotas y preferencias;
que actualmente conllevan a listas de espera de muchos años
de duración en la obtención de residencia permanente.
La reunificación familiar y la protección humanitaria
deben ser pilares sólidos de una nueva política
de inmigración. Un componente de esta reforma debe ser
un límite no mayor de seis meses para el procesamiento
y resolución de cualquier solicitud de beneficios migratorios.
Finalmente, las reglas que regían estos procesos, previo
a 1996, deben ser restituidas para efectos del procesamiento de
solicitudes de residencia permanente y ciudadanía.
3. La creación de un programa de carácter nacional
que facilite la integración y participación plena
de nuevos inmigrantes a la vida política, económica
y social de los Estados Unidos.
4. En el ámbito de lo sugerido por el presidente Bush
el pasado 7 de enero, se debe establecer un programa de trabajadores
extranjeros temporales que permita a trabajadores extranjeros
poder acceder a empleos disponibles temporalmente en los Estados
Unidos. Un programa de este tipo debe ser administrado de manera
multilateral entre los países participantes y deberá
articularse en pleno respeto a derechos laborales internacionalmente
establecidos por la Organización Internacional del Trabajo.
5. Un foro hemisférico permanente sobre las migraciones
debería ser establecido. El propósito de dicho foro
seria articular y coordinar la implementación de una política
hemisférica sobre migraciones. Dicha política debe
buscar reconciliar los intereses de los países receptores,
de tránsito y emisores de migrantes, y debe por sobre todo
asegurar el respeto pleno a los derechos de los migrantes mismos
en todas sus dimensiones. Debe de reconocerse que las migraciones
ocurren como resultado del contexto económico regional
y global en el que ahora vivimos. Esta recomendación parte
del reconocimiento que ningún programa aislado de legalización
de población extranjera indocumentada solventara las cosas
en el largo plazo. En la medida que este proceso hemisférico
se consolide, este proceso debería expandirse al ámbito
global.
Conclusión
Además de las reformas ya mencionadas, habrá que
abordar las condiciones económicas actuales en los países
con mayores patrones de emigración, que hoy por hoy eliminan
cada vez más las esperanzas de un futuro mejor de vida
para los pueblos de América Latina y otras partes del mundo.
Esa creciente carencia de esperanza de un futuro mejor, constituye
la razón más poderosa que empuja a muchas personas
a emigrar hacia los Estados Unidos, como última alternativa
para poder alcanzar una condición de vida digna. Por lo
tanto, es imperativo abordar de manera paralela el tema de políticas
económicas de desarrollo en el ámbito internacional
y reformarlas para que estas conlleven a condiciones de vida que
permitan a los pueblos vivir con dignidad, de manera equitativa
y sustentable a largo plazo en sus propios países.
Dado el rol preponderante que juegan las remesas económicas
enviadas por los emigrantes de América Latina que viven
y trabajan en los Estados Unidos de América y otros países
de destinos de estos migrantes, en el alivio de las condiciones
de pobreza en sus países de origen respectivos, es imperativo
incluir a las organizaciones representativas de los emigrantes
en los procesos de deliberación y adopción de nuevas
políticas económicas consistentes con los propósitos
planteados en el párrafo anterior.
*Oscar Chacón.
Director de Enlaces América, un programa de la Alianza
del Medio-oeste para las necesidades humanas y los derechos humanos.
Presidente de la Red Nacional Salvadoreña Americana. Consultor
y Asesor en análisis político y programas de desarrollo.
Ponencia presentada en la II Conferencia regional "Migración,
desplazamiento forzado y refugio", Universidad Andina Simón
Bolívar, Quito, septiembre 1, 2 y 3 de 2004.
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