|
Los eventos del 11 de Septiembre han sido sin precedentes en la
historia de los Estados Unidos. Los expertos afirman que este
país nunca antes había vivido un evento de esta
magnitud e impacto. Ni siquiera los sucesos de la batalla de Gettisburg
durante la guerra civil americana del siglo diecinueve, en donde
en un solo día perdieron la vida miles de personas, han
causado tanta conmoción como lo ocurrido el 11 de Septiembre
de 2001. Esto se debe a los avances en la comunicación
moderna que han permitido que experimentemos los acontecimientos
en la sala de nuestra casa al mismo tiempo que estos están
sucediendo.
El 11 de Septiembre impactó a todos. Nuestra vida personal
y profesional ha sufrido muchos cambios desde entonces. Todos
de una manera u otra hemos tenido que cambiar nuestras prioridades
en la vida. De la misma forma, el gobierno de Estados Unidos también
tuvo que adaptarse rápidamente a lo sucedido y plantearse
propuestas legislativas a corto, mediano y largo plazo. Nadie
en el gobierno estuvo preparado para enfrentar un acontecimiento
de esta naturaleza. Esta falta de preparación se refleja
claramente con la actitud del Presidente George W. Bush, quien
se queda sentado por varios minutos en un aula de una escuela
de niños en Florida después de enterarse de lo sucedido.
Pero el gobierno tenía que hacer algo frente a la ira e
impotencia de toda la sociedad americana. Es así que pocos
días después del 11 de septiembre toma sus primeros
pasos concretos. El Secretario de Justicia John Ashcroft, hace
esta declaración, que seria la piedra angular de cómo
el gobierno iba a enfrentar la lucha contra el terrorismo en el
futuro. El Sr. Ashcroft dijo: "El Departamento de Justicia
de Robert Kennedy, se dice que dijo, que arrestaría a los
mafiosos que escupen en las veredas si esto ayudaría a
la guerra en contra del crimen organizado. Esta ha sido la política
de este Departamento de Justicia de usar las mismas tácticas
de arresto y detención en la guerra en contra del terror.
Que los terroristas que están escondidos en medio de nosotros
sepan que si se quedan un día más del tiempo permitido
en sus visas, nosotros les arrestaremos."
En esta declaración, el gobierno relaciona directamente
a los terroristas con los inmigrantes. El no tener papeles,
o haber entrado legalmente con una visa y haberla dejado expirar
era sinónimo de ser un terrorista o enemigo de los Estados
Unidos. Pero a diferencia de las políticas de Robert Kennedy
en contra de los miembros del crimen organizado, esta el hecho
de que las tácticas agresivas de arresto y detención
después del 11 de septiembre, no estaban enfocadas en sospechosos
de terrorismo. En términos prácticos, las sanciones
de amenaza contra "los terroristas que viven entre nosotros"
fueron enfocadas en contra de los inmigrantes, especialmente musulmanes,
árabes quienes no tenían conexiones sospechosas
con el terrorismo. En vez de identificar a los sospechosos de
terrorismo y utilizar todos los medios disponibles para arrestarlos,
el Departamento de Justicia de Estados Unidos inicio una campaña
agresiva en contra de comunidades enteras con la esperanza de
que algunos de los arrestados sean terroristas.
En el área legislativa, el Congreso de Estados Unidos,
a pedido urgente del ejecutivo, convirtió en ley algunas
iniciativas para enfrentar la lucha contra el terrorismo. Una
de las más prominentes leyes ha sido la USA PATRIOT, que
fue firmada en ley por el Presidente George W. Bush en octubre
de 2002. El objetivo de esta ley es disuadir el terrorismo en
los Estados Unidos y el resto del mundo mediante un elevado control
y adoptando medidas severas contra del lavado de dinero que beneficia
a los terroristas. Esta ley, que también ayuda a las víctimas
del terrorismo, es particularmente significativa en cuanto que
otorga amplios poderes a las fuerzas de seguridad para buscar,
monitorear, detener y deportar a sospechosos de terrorismo, refuerza
el control de las fronteras (especialmente la frontera con Canadá),
y permite la detención de extranjeros por un periodo de
hasta siete días mientras el gobierno decide si le acusa
o no de actos criminales o violaciones de las leyes migratorias.
Esta ley especialmente prohíbe la entrada a los Estados
Unidos a individuos y sus familiares que hayan apoyado el terrorismo,
ya sea por medio de la afiliación a un grupo o simplemente
por su posición, o actúa en contra de Estados Unidos
para eliminar el terrorismo.
1. Las acciones del Ejecutivo después del 11 de septiembre
han debilitado las libertades fundamentales de los extranjeros
en los Estados Unidos
Con la excusa de combatir el terrorismo, los reglamentos y los
programas emprendidos por el gobierno después del 11 de
septiembre han socavado la capacidad de los agentes de la ley
para cumplir con su deber, han ayudado muy poco a la reunión
de inteligencia valiosa, han otorgado al Poder Ejecutivo amplias
facultades para actuar en secreto y han dificultado que los visitantes
extranjeros mantengan su situación legal. Estas acciones
suponen un desperdicio de los valiosos recursos de las agencias
encargadas de hacer cumplir la ley, al concentrarse en personas
que no plantean ninguna amenaza contra la seguridad nacional,
y violan principios fundamentales de la justicia. Después
del 11 de septiembre se han adoptado varias políticas inquietantes,
entre ellas podemos mencionar:
Secreto de los juicios de inmigración y negativa
a revelar información básica sobre los detenidos
El 21 de septiembre de 2001, el Departamento de Justicia (DOJ)
ordenó a los jueces de inmigración, mediante lo
que se ha dado a conocer como el "memo Creppy",
que celebraran a puerta cerrada todos los juicios relacionados
con personas detenidas en el transcurso de las investigaciones
posteriores al 11 de septiembre. No sólo se celebraron
los juicios en secreto -sin la presencia de visitantes, familiares
o prensa- sino que se ocultó al público la identidad
de las personas encarceladas. A pesar de que las pruebas presentadas
en estos casos no eran confidenciales, nunca se hicieron públicos
los sumarios y se prohibió a los funcionarios de justicia
que confirmaran o denegaran la mera existencia de los casos. Hasta
ahora, el gobierno se ha negado a facilitar información
sobre estos casos, a pesar de las reiteradas peticiones de revelación
de la información. Las negativas a revelar información
han sido apeladas hasta el nivel de la Corte Suprema, que se negó
recientemente a avocar el caso, dejando intacto un fallo dividido
de un tribunal federal de apelaciones defendiendo la ocultación
de información
Encarcelamiento indefinido y sin cargos de extranjeros
El 20 de septiembre de 2001, el DOJ dictó reglamentos
autorizando al Servicio de Inmigración a detener a cualquier
extranjero durante 48 horas o un "período razonable
adicional" sin especificar antes de formular cargos contra
él. El Congreso intervino posteriormente con la Ley USA
PATRIOT, autorizando la detención hasta siete días
antes de tener que formular cargos en el caso de una presunción
certificada de terrorismo. El DOJ, sin embargo, nunca ha invocado
dicha disposición de la Ley USA PATRIOT y ha considerado
en cambio que su propia regulación indefinida es la norma
operativa para las detenciones. La aplicación de la regla
del DOJ es ilimitada, y puede aplicarse a cualquier extranjero
independientemente de las circunstancias que rodeen su arresto.
En un informe del Inspector General del DOJ (abril de 2003) sobre
los detenidos después del 11 de septiembre se documenta
cómo el gobierno mantuvo detenidos a extranjeros durante
semanas, en algunos casos meses, antes de acusarles de violaciones
de las leyes de inmigración. Resulta revelador que nunca
se formularan cargos por terrorismo contra ninguno de los detenidos.
Encarcelamiento de extranjeros incluso después de
que el juez haya decretado su puesta en libertad
El 31 de octubre de 2001, el Fiscal General dictó reglamentos
que exigen que las personas sometidas a un proceso de inmigración
permanezcan detenidas a pesar de que un juez de inmigración
haya decretado su libertad bajo fianza. En las razones expuestas
para el reglamento, el DOJ no afirmó que los jueces de
inmigración o la Junta de Apelaciones de Inmigración
(Board of Immigration Appeals, BIA) estuvieran abusando de su
poder o denegando innecesariamente las peticiones de suspensión
de la fianza. En su lugar, el DOJ argumentó que el nuevo
reglamento "evitará la necesidad de determinar caso
por caso si debe suspenderse la fianza en casos particulares".
Este reglamento permite efectivamente a los fiscales eludir las
consideraciones de adjudicadores independientes sobre la posibilidad
de que una persona comparezca ante el tribunal en el futuro y
el riesgo que plantea un detenido a la comunidad. Arrebata completamente
a los jueces de inmigración la tradicional función
de determinar la libertad bajo fianza y al BIA la de revisar esta
determinación.
Denegación de fianzas a categorías enteras
de extranjeros sin consideración individual desde los casos
La detención de extranjeros durante períodos indefinidos
y sin un examen individualizado de su elegibilidad para la libertad
bajo fianza u otras condiciones plantea serias cuestiones constitucionales.
Aunque la Corte Suprema ha confirmado la detención obligatoria
cuando el Congreso haya solicitado expresamente dicha medida para
una categoría específica de extranjeros, no ha autorizado
al Poder Ejecutivo para que adopte similares medidas generales
con respecto a la detención de todo un grupo de extranjeros.
No obstante, desde el 11 de septiembre de 2001, el DOJ y el DHS
han establecido políticas que exigen la detención
de ciertas categorías de extranjeros, sin posibilidad alguna
de obtener la libertad hasta que concluyan los procesos contra
ellos. Por ejemplo, todas las personas detenidas por violaciones
de las leyes de inmigración durante el transcurso de la
investigación posterior al 11 de septiembre fueron sometidas
a una política de "detención hasta que se
demuestre la inocencia". Incluso las personas que no
recurrieron su expulsión, y contra las que se habían
dictado órdenes firmes de deportación, permanecieron
detenidas hasta que el FBI examinó su caso. Cabe reiterar
que el gobierno nunca acusó a ninguno de estos detenidos
de un delito relacionado con el terrorismo.
2. Registro de ciertos infractores de las leyes de inmigración
en una base de datos de delincuentes y la exención de dichos
datos de los requisitos de precisión dispuestos por la
Ley de Privacidad
El DOJ ha revocado una opinión legal elaborada durante
el gobierno anterior y concluido que los estados y las municipalidades,
como entidades soberanas, tienen la "autoridad inherente"
para aplicar las leyes federales de inmigración, lo que
incluye las infracciones civiles de dicha legislación.
Esta opinión se contradice con la larga tradición
legal de que la inmigración es un asunto exclusivamente
federal. Es más, al obligar a policías locales a
actuar como agentes federales de inmigración, las comunidades
de inmigrantes perderán la confianza en las fuerzas de
seguridad, desandando, por lo tanto, las décadas de iniciativas
policiales comunitarias que han tenido tanto éxito en todo
el país. Como corolario de esta inversión de posiciones,
el DOJ anunció en diciembre de 2001 que empezaría
a incluir los nombres de cientos de miles de infractores de las
leyes de inmigración en la base de datos del Centro Nacional
de Informaciones Criminalísticas (National Crime Information
Center, NCIC), para que la policía local pueda detenerles.
El reglamento dictado por el DOJ en marzo de 2003, que exime a
la base de datos del NCIC de los requisitos de precisión
de la Ley de Privacidad, agravan las posibles consecuencias desastrosas
de esta iniciativa. Por lo tanto, la base de datos ofrecerá
información de dudosa precisión a los agentes de
la policía local que tienen escasa o ninguna formación
en cuestiones de inmigración, lo que aumenta las probabilidades
de que se produzcan abusos contra los derechos civiles.
3. Implementación de una política discriminatoria
de "registro especial"
El Sistema de Seguridad Nacional de Registro de Entradas y Salidas
(National Security Entry/Exit Registration System, NSEERS o registro
especial) impuso nuevos requisitos de registros para ciertos solicitantes
del ingreso en Estados Unidos, así como a ciertos extranjeros
que ya viven en Estados Unidos. El último requisito, conocido
como registro por llamada (call-in registration), exigía
interrogar, tomar las huellas dactilares y fotografiar a todos
los varones mayores de 16 años, ciudadanos u originarios
de uno de los países predominantemente islámicos
designados, que hubieran entrado a Estados Unidos antes de ciertas
fechas fijadas. A pesar de que el gobierno defendió enérgicamente
lo contrario, el programa de registro por llamada se concentró
directamente en personas de ciertos orígenes nacionales,
razas y religiones, en lugar de en información específica
de inteligencia. El NSEERS, presentado como una iniciativa de
seguridad nacional, obligó a registrarse a los hombres
de países islámicos para que el gobierno pudiera
tener una mejor idea de quién estaba en el país.
Obedientemente, más de 85.000 personas se registraron.
Trágicamente, se puso en proceso de deportación
a más de 13.000 de los registrados por violaciones de su
estado migratorio, a pesar de que muchas de las infracciones eran
de carácter técnico y muchos de los registrados
se disponían a normalizar su situación. Como en
el caso de los detenidos después del 11 de septiembre,
ninguno de los registrados por llamada fue acusado de un delito
relacionado con el terrorismo, lo que volvía a demostrar
que esta iniciativa sólo había logrado alienar a
las comunidades de inmigrantes, crear tensiones en las relaciones
internacionales y desviado valiosos recursos destinados a la identificación
de personas que pretenden realmente hacer daño a Estados
Unidos. En diciembre de 2003, el DHS tomó la sabia decisión
de suspender ciertos requisitos del nuevo registro, pero dejó
intactos otros aspectos del programa.
4. Institución de "reformas" que socavan gravemente
las garantías procesales de inmigrantes que comparecen
ante la Junta de Apelaciones de Inmigración
A pesar del consenso casi general en que nuestro sistema de inmigración
está repleto de deficiencias graves, el gobierno ha empezado
a desmantelar el único organismo de revisión que
queda, el sistema de apelaciones de inmigración. Mediante
una serie de reglamentos, el Fiscal General John Ashcroft ha desprovisto
a la Junta de Apelaciones de Inmigración (BIA) -el último
recurso judicial para los inmigrantes que apelan su deportación-
la capacidad de supervisión significativa de los tribunales
inferiores.
La Dirección Ejecutiva de Revisión de Casos de Inmigración
(que alberga actualmente a los tribunales de inmigración)
es una creación reglamentaria, el Fiscal General posee
una discreción prácticamente ilimitada para reconstituir
el sistema de la manera que considere apropiada. Las "reformas"
en cuestión incluyen lo siguiente: reducción del
número total de jueces que forman parte de la Junta de
Apelaciones de Inmigración, de 23 a 11, mediante la asignación
a otros puestos de los cinco más "partidarios de la
inmigración"; convertir en norma que las decisiones
de los tribunales inferiores sean revisadas por un solo juez,
en lugar de por el habitual panel de tres jueces; ampliación
drástica del tipo de casos que pueden decidirse sin emitir
una opinión; y eliminación de la facultad de la
Junta para revisar de nuevo los casos. Los resultados de esta
iniciativa han sido impresionantes. En un informe encargado por
el Colegio de Abogados de Estados Unidos (ABA) para evaluar las
regulaciones se determinó que el aumento de la velocidad
en el proceso de toma de decisiones había tenido repercusiones
significativas en los resultados sustantivos: "las decisiones
a favor de los apelados han disminuido alarmantemente de 1 de
cada 4 a 1 de cada 10".
5. Impacto de las políticas adoptadas por el Poder Ejecutivo
después del 11 de septiembre sobre los derechos de los
extranjeros en los Estados Unidos
Las iniciativas que el gobierno a implementado para la lucha
contra el terrorismo son de dudosa constitucionalidad y socavan
el compromiso histórico de tratar con justicia a todas
las personas ante la ley y no han mejorado la seguridad.
Las consecuencias de estas políticas migratorias en la
vida de los inmigrantes se pueden notar fácilmente.
l Por
un lado, estas políticas han causado un impacto psicológico
de gran magnitud en el inmigrante.
l El inmigrante
hoy se enfrenta a la vida con miedo e incertidumbre; desconfía
de todo el que le rodea.
l En muchos
casos, en respuesta a una serie de detenciones y deportaciones,
muchos inmigrantes han adoptado un bajo perfil y tienen miedo
a abrirse inclusive a las mismas organizaciones que les brindan
asistencia.
l Después
del 11 de septiembre, ha habido un alza en el número de
casos de violencia doméstica y en muchos casos la víctima
tiene temor de denunciar al abusador por temor a que él
sea arrestado por inmigración y sea deportado.
l Los inmigrantes
tienen temor de acercarse a los departamentos de policía
a denunciar crímenes por temor a ser arrestados y entregados
a inmigración.
l También
tienen miedo de ir a los hospitales por asistencia médica
y prefieren quedarse en sus casas.
Sin duda alguna, estas medidas, dictadas sin consultar al Congreso
ni recibir su aprobación, incluyen reglamentos que aumentan
el secretismo, limitan el rendimiento de cuentas y erosionan importantes
principios procesales que diferencian a Estados Unidos de otros
países en el mundo.
*Julio Vera.
Abogado por la Escuela de Leyes Benjamín Cardozo de la
Universidad Yeshiva, Nueva York. Actualmente es el Director del
Centro Comunitaria Mitad del Mundo en Nueva York. Ponencia presentada
en la II Conferencia regional "Migración, desplazamiento
forzado y refugio", Universidad Andina Simón Bolívar,
Quito, septiembre 1, 2 y 3 de 2004.
|
