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1. Introducción
El título completo de la nueva publicación de la
Comisión Andina de Juristas es “La Corte Penal internacional
y los países andinos. ¿Qué significa la ratificación
del Estatuto de Roma? Un análisis constitucional penal
y procesal”. Título bastante largo pero que muestra
exactamente, qué es lo que trata la publicación
y por lo tanto también qué es lo que voy a tratar
aquí. En la publicación tratamos de responder preguntas
como: ¿Qué significa la ratificación del
Estatuto de Roma para los países andinos? ¿Qué
obligaciones conlleva el Estatuto en
el ámbito procesal y penal y cuáles son sus implicancias
constitucionales?
El objetivo de la publicación es crear
una herramienta de análisis y debate del Estatuto de Roma
y su compatibilidad con la legislación nacional de cada
uno de los países andinos y de esta manera contribuir a
su proceso de ratificación en la región. La ratificación
del Estatuto por parte de los países andinos es importante
principalmente por tres motivos:
1. Contribuir al proceso mundial de ratificación
y en consecuencia también a la creación de la Corte
Penal Internacional que está condicionada por 60 ratificaciones.
2. Fortalecer la estabilidad de la región.
Una Corte Penal Internacional funcionado de manera eficaz disminuye
el riesgo de futuras violaciones graves de los derechos humanos
y del derecho internacional humanitario. Poniendo fin a la impunidad
que ha regido en la región se evita el crecimiento de nuevas
fuentes de tensión creadas por la falta de justicia, y
asimismo futuros conflictos y crímenes.
3. La ratificación del Estatuto de
Roma puede llegar a ser un apoyo para el Poder Judicial. Siendo
la competencia de la Corte complementaria a la de los tribunales
nacionales ésta podrá tratar un caso solamente cuando
los tribunales nacionales no quieren o no pueden hacerlo. Los
únicos casos donde la Corte podría sancionar a una
persona ya juzgada por un tribunal son:
• cuando el propósito del
proceso nacional fue eximir al acusado de su responsabilidad penal
o;
•el proceso no cumplió con las garantías internacionales
del debido proceso.
El hecho de que cada país prefiere
que sus nacionales sean juzgados por sus propios tribunales puede
incentivar a los gobiernos a respetar su independencia y el ejercicio
del debido proceso con el conocimiento de que en el caso contrario
el acusado puede terminar por ser juzgado por la Corte Penal Internacional.
Desde la perspectiva de la impunidad, el
gran avance del Estatuto de Roma no será la sanción
de violaciones graves de los derechos humanos por parte de la
Corte, la que tendrá capacidad de tratar solamente una
fracción de los delitos cometidos; el gran avance será
que los tribunales nacionales se ven obligados a ejercer la justicia
y sancionar estos graves delitos.
La publicación se dirige a las personas
involucradas en el proceso de ratificación como son los
funcionarios de los parlamentos o de los Ministerios de Relaciones
Exteriores; funcionarios involucrados en la implementación
del Estatuto como magistrados, fiscales, la policía etc.
y finalmente las instituciones y personas que tienen interés
en el tema.
El libro contiene el estudio comparado de
la compatibilidad de la legislación de los países
andinos y el Estatuto de Roma, el texto completo del Estatuto
con las correcciones oficiales, presentadas por el Secretario
General de la ONU en noviembre de 1998 y julio de 1999, la lista
de los países firmantes y, finalmente, la lista de los
países ratificantes al momento de la edición del
libro a principios de febrero de este año.
4. El estudio comparado de la compatibilidad del Estatuto de
Roma y la legislación nacional en los países andinos
La metodología usada para el estudio es la de un análisis
comparado. Tomando como punto de partida las obligaciones creadas
para los Estados Partes se analizó las implicancias que
éstas podrían tener sobre la legislación
nacional en el ámbito constitucional, penal y procesal.
Este trabajo nos llevó a una lista de preguntas para ser
contestadas en relación a la legislación de cada
país de la región.
Para el estudio específico de la legislación
de cada uno de los países recurrimos a expertos constitucionalistas,
penalistas e internacionalistas andinos. En este contexto quisiera
expresar nuestro agradecimiento a Felipe Caballero Brun de Chile,
Ines Margarita Uprimny de Colombia, Felipe Tredinnick de Bolivia
y con especial cariño a Judith Salgado de INREDH, Ecuador,
organización organizadora de este evento, miembro del panel
esta noche. También quiero agradecer a Carlos Simon Bello
y Raúl Arrieta Cuevas ambos de Venezuela, por su valioso
aporte.
Quisiera también mencionar las limitaciones
del estudio. Este no es, ni pretende ser, una enumeración
exhaustiva de las implicancias que el Estatuto puede tener sobre
las legislaciones nacionales en cuanto, por razones de espacio
y tiempo, no trata temas como la adecuación de las definiciones
de los delitos y la jurisdicción universal.
1. Los requisitos de ratificación del Estatuto de Roma
y su incorporación en la legislación nacional
Entrando ya en el tema sustancial del estudio, la primera pregunta
que tendrá que ser respondida es cómo se introduce
el Estatuto de Roma en las legislaciones nacionales y cuáles
son los requisitos que rigen el proceso de ratificación.
El cumplimiento de dichos requisitos es de gran importancia para
la validez del proceso y también afecta la jerarquía
de las obligaciones establecidas por el Estatuto.
La aprobación previa por el Congreso ha sido establecida
por la mayoría de los países andinos para tratados
como el Estatuto de Roma. Otro requisito es el control constitucional.
Este puede ser obligatorio, como en el Ecuador y Colombia, o facultativo
como en los demás países. En Ecuador este control
será previo a la ratificación, mientras en el Perú
por sería posterior a ésta.
En este contexto quisiera también
mencionar las disposiciones constitucionales relacionadas a la
jerarquía legal de los tratados una vez que han sido ratificados
y por lo tanto incorporados en la legislación nacional.
Es interesante notar que Colombia y Venezuela hacen referencia
a la jerarquía de los tratados en ciertos casos especiales
pero el Ecuador es el único país que de manera general
declara que los tratados prevalecen sobre las leyes y otras normas
de jerarquía inferior.
Una pregunta relacionada con el rango del
Estatuto de Roma es referente a las sentencias de la Corte y qué
tipo de obligaciones pueden establecer para los Estados Partes.
Las sentencias no crean obligaciones directas para los Estados
Partes. En este aspecto la Corte se diferencia de manera sustancial
de, por ejemplo, la Corte Interamericana que en sus sentencias
puede obligar al Estado a tomar ciertas medidas. Hay que tener
en cuenta que el ámbito de la competencia de la Corte es
la responsabilidad penal de los individuos y no la responsabilidad
de los Estados.
El artículo 103 del Estatuto de Roma
establece que la ejecución de las sentencias de la Corte
será realizada por vía de acuerdos con los Estados
Partes. En otras palabras, la pena será cumplida en un
Estado designado por la Corte sobre la base de una lista de Estados
que previamente han manifestado estar dispuestos a recibir condenados.
No hay ninguna regla que establece que se ejecutará la
pena en el Estado de la nacionalidad del juzgado o en el Estado
donde se cometió el crimen. Más bien, hay razones
para que no se ejecute la pena en estos Estados ya que en un principio
no cumplieron con su obligación de sancionar el delito.
Las penas aplicables por la Corte son multas,
prisión hasta 25 años y cadena perpetua. Esta última
puede causar problemas para algunos países. En la región,
las constituciones venezolana y colombiana contienen prohibiciones
expresas de aplicar la cadena perpetua lo cual podría ser
una aparente contradicción con el Estatuto. Sin embargo,
como ha sido establecido anteriormente, el Estado Parte no está
obligado a ejecutar ninguna sentencia dentro de su territorio
si no ha manifestado su voluntad de hacerlo y por lo tanto no
se verá obligado a ejecutar una sentencia de cadena perpetua
en contradicción con su Constitución.
2. Las obligaciones establecidas por el Estatuto de Roma
Las dos obligaciones principales establecidas por el Estatuto
de Roma son cooperar plenamente con la Corte y establecer procedimientos
aplicables a todas las formas de cooperación mencionadas
por el Estatuto.
La obligación de cooperar plenamente
con la Corte constituye la base para todas las demás obligaciones
creadas por el Estatuto. Llega a ser el principio básico
que rige las relaciones entre los Estados Partes y la Corte. Como
las obligaciones y las formas de posible cooperación son
numerosas sería conveniente crear un marco legal para posibilitar
el cumplimiento efectivo de éstas, sin necesidad de regularlas
en detalle de manera inmediata. Dicha legislación marco
debe además incluir el principio de cooperación
plena; también mencionar la obligación de los tribunales
nacionales de consultar la Corte cuando ésta lo insta,
o cuando una solicitud de cooperación presentada por la
Corte plantea problemas que puedan obstaculizar o impedir su cumplimiento,
señalar la vía adecuada de comunicación entre
el Estado Parte y la Corte y finalmente indicar los tribunales
nacionales que tendrán competencia para tratar los casos
relacionados con la Corte en el ámbito nacional. Ciertas
formas de cooperación exigen decisiones judiciales nacionales
como, por ejemplo, la solicitud de la libertad provisional de
una persona detenida bajo la orden de detención emitida
por la Corte, o la impugnación de una decisión de
entrega a una persona.
Un marco legal como el señalado podría
asegurar el eficaz cumplimiento de los pedidos de cooperación,
algo que a su vez constituye una condición para el funcionamiento
de la Corte. Colombia y Bolivia ya tienen legislación que
contempla la cooperación judicial con órganos internacionales.
Sin embargo, mientras la ley colombiana podría ser directamente
aplicable a la cooperación con la Corte, la boliviana contiene
limitaciones que serían contrarias al Estatuto de Roma.
3. Las solicitudes de detención y entrega a la Corte
Como ya he mencionado el Estatuto de Roma crea también
una serie de obligaciones concretas de las cuales una de las más
importantes es detener y entregar un acusado a la Corte, a su
solicitud. El cumplimiento de dicha obligación actualiza
ciertas inquietudes en cuanto a su compatibilidad con la legislación
nacional, algunas de éstas de carácter constitucional.
La primera pregunta que surge es si la orden
de detención y entrega de la Corte es directamente ejecutable.
Tratándose de una restricción de la libertad personal
la orden debe cumplir con los requisitos correspondientes establecidos
por la Constitución. El primero es que la orden debe ser
emitida por una autoridad judicial. No puede caber duda de que
la Corte, aunque es una entidad extranjera, constituye una autoridad
judicial. Como segundo requisito, la orden de detención
debe estar basada en las causas previstas en la ley. En el caso
de la Corte, sus órdenes de detención se basan directamente
en el Estatuto y no, en un sentido estricto, en la ley. Una solución
a este problema sería incluir una referencia a los motivos
de detención mencionados por el Estatuto en la legislación
nacional. Sin embargo, también hay otra posibilidad basándose
en una interpretación de fuentes del derecho que otorga
el mismo rango a un tratado y a la ley. En este contexto volvemos
a hacer referencia a los requisitos de la ratificación
del Estatuto que en todos los países de la región
se realiza por una ley. La conclusión de la Comisión
Andina de Juristas es, por tanto, que las órdenes de detención
de la Corte sí son directamente ejecutables.
Si no se llega a esta conclusión o
si se considera por otras razones de connotación práctica,
que sería más factible la transformación
de la orden de la Corte por una instancia judicial nacional, se
debe tomar en cuenta que varios países de la región
no admiten la detención basada en el peligro del sujeto,
o sea, el riesgo de que el detenido vuelva a cometer el delito
por el cual está siendo investigado. Este es el caso de
Bolivia, Ecuador y Perú donde podría ser una fuente
de conflicto para un juez nacional en el momento de emitir una
orden de detención siguiendo la orden de la Corte. Adicionalmente,
pueden ciertas restricciones en la aplicación de la detención
como medida cautelar ser fuente de otros casos de incompatibilidad.
La legislación ecuatoriana, peruana y colombiana establece
que la detención no es aplicable a ciertos grupos de protección
especial como personas mayores o mujeres embarazadas, lo cual
constituye una limitación que no está permitida
según el Estatuto.
El segundo paso de la solicitud de la Corte
es la entrega de la persona detenida a la Corte. Dicha entrega
podría causar problemas en países como Ecuador y
Venezuela donde la Constitución prohíbe la extradición
de nacionales. Sin embargo, el Estatuto es muy claro en este punto
cuando establece la diferencia entre la entrega de una persona
a la Corte y la extradición a un país extranjero.
Tratamos aquí dos conceptos legales diferentes con sus
propios objetivos, contenidos y resultados. En consecuencia, no
hay por qué aplicar de manera automática la legislación
de extradición al procedimiento de entrega.
Sin embargo, la ejecución de la entrega
exige cierta reglamentación nacional para que se realice
de manera eficaz. El Estatuto establece que los Estados partes
cumplirán con la solicitud de detención y entrega
de conformidad con el procedimiento interno que no puede ser más
oneroso que lo que rige en los casos de extradición. Esto
no impide que este procedimiento se base en la legislación
actual de extradición con las adecuaciones correspondientes.
Otro aspecto que debe ser tomado en cuenta
es el uso legal del término “entrega”. En varios
de los países andinos dicho término tiene el significado
de la entrega física de una persona extraditada. Al introducir
una nueva figura legal bajo el mismo nombre se podría causar
problemas y malentendidos, especialmente cuando se trata de conceptos
que aunque son diferentes también son de notable similitud,
como son la extradición a un país extranjero y la
entrega a la Corte.
La orden de detención y entrega también
actualiza la problemática de las inmunidades. Todas las
constituciones andinas otorgan inmunidades a ciertos grupos o
miembros de instituciones con la finalidad de evitar la interrupción
de las actividades políticas por acusaciones falsas o infundadas.
Voy a hacer un par de comentarios muy breves al respecto.
Es evidente que la responsabilidad penal
establecida por el Estatuto de Roma no acepta excepciones o limitaciones
en la forma de inmunidades. Esta incompatibilidad puede ser solucionada
de dos maneras: realizando una reforma constitucional o limitando
la extensión de la inmunidad a fin de no cubrir casos de
delitos de la competencia de la Corte por vía de la jurisprudencia.
4. La relación entre la jurisdicción nacional
y la jurisdicción internacional
Tratando la relación entre la jurisdicción nacional
y la jurisdicción internacional de la Corte debe recordarse
que la obligación de los Estados de sancionar crímenes
como el genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes
de guerra no es establecida por el Estatuto de Roma. Dicha obligación
constituye el principio que justifica la existencia de la Corte
pero es en sí creada por otros instrumentos internacionales
como son la Convención para la Prevención y Sanción
del Delito de Genocidio y la Convención contra la Tortura
y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes. También
hay quienes argumentan que parte de esta obligación de
sancionar ya ha obtenido el status de ius cogens.
La Corte y su jurisdicción constituyen
un complemento a esta obligación de los Estados. La competencia
complementaria, que a la vez limita la jurisdicción de
la Corte, permite respetar uno de los principios básicos
del derecho penal: la cosa juzgada o non bis in idem. Este principio
está incluido en la legislación de todos los países
de la región y también es uno de los principios
básicos del Estatuto de Roma. Sin embargo, no es un principio
absoluto y tiene ciertas excepciones. Estas son claramente establecidas
en el artículo 20 del Estatuto de Roma. Si el proceso nacional
ha sido realizado con el propósito de eximir el acusado
de la justicia de la Corte dicho proceso no impide que el caso
sea tratado posteriormente por ésta. Lo mismo sucede si
el proceso no ha sido llevado al cabo conforme a las garantías
procesal es reconocidas por el derecho internacional.
5. Conclusiones
La pronta ratificación y entrada en vigor del Estatuto
de Roma es de fundamental importancia para todos los países
andinos. Sin embargo, cómo se lleva a cabo la ratificación
y la implementación del Estatuto, depende de cada uno de
los países. La conclusión de la Comisión
Andina de Juristas es que son pocos y no muy extensos los cambios
legislativos necesarios para realizarla.
La publicación “La Corte Penal Internacional y los
países andinos” no intenta dar todas las respuestas
alrededor del proceso de ratificación del Estatuto pero
busca contribuir al debate y diálogo que consideramos debe
llevarse acabo en cada uno de los Estados para informar sobre
la Corte y facilitar la implementación del Estatuto.
* Helena
Sancho. Investigadora de la Comisión Andina de Juristas.
Ponencia dictada en el Seminario sobre la Corte Penal Internacional.
Quito, 12 y 13 de febrero, 2001
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