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Desde la adopción del Estatuto de
Roma hace más de dos años, la comunidad internacional
que apoyala Corte Penal Internacional (CPI) tiene razones para
creer que su establecimiento se logrará próximamente.
Ciento treinta y nueve países han firmado el Estatuto,
veintinueve lo han ratificado, y muchos países más
han indicado su apoyo y su intención de ratificarlo tan
pronto como sus procesos nacionales lo permitan.
En varias partes del mundo, Estados interesados
en la ratificación de la CPI, se han visto enfrentados
a interrogantes jurídicas importantes, en particular, sobre
la compatibilidad del Estatuto de Roma con sus constituciones
nacionales. Dado que el Estatuto no permite reservas, el proceso
de ratificación ha provocado un debate muy interesante
sobre formas de resolver algunas dudas sobre la compatibilidad
del Estatuto con constituciones nacionales. Las dudas varían
de país en país pero 3 temas han surgido con regularidad
particularmente en Europa y en América Latina. Estos son:
la prohibición de la extradición de nacionales,
las disposiciones sobre inmunidades, y las prohibiciones con respecto
a la cadena perpetua.
Las formas de tratar el asunto varían; algunos países
han optado por reformar sus constituciones, ya sea por medio de
una reforma genérica o, en unos pocos casos, a través
de reformas puntuales de los artículos que han causado
conflicto. Francia, por ejemplo ha reformado su constitución
en manera genérica, para que el artículo 53.2 ahora
establezca que: “la República puede reconocer la competencia
de la CPI en el marco de las condiciones acordadas contenidas
en el Tratado aprobado el 18 de julio de 1,998.” El Congreso
de Brasil está en proceso de considerar dos reformas alternativas,
las dos explícitamente reconociendo la jurisdicción
de la CPI. En marzo de 2001, Portugal adoptó una resolución
que permite el parlamento reformar la Constitución para
facilitar la ratificación. Otros países también
están en proceso de reformar sus constituciones al “estilo
francés.” Alemania y la República Checa se
destacan como unos de los pocos países que han optado por
reformas específicas, en el caso de Alemania, para clarificar
el asunto de extradición y entrega, y en el caso de la
República Checa para clarificar este y otros temas más.
Mencionaré el caso de Alemania mas adelante.
Por otro lado, muchos otros países han decidido que una
reforma constitucional no es necesaria. De hecho lo que se ha
visto es que tras un riguroso análisis del Estatuto de
Roma y las pertinentes disposiciones constitucionales, se ha podido
interpretar las dos de manera armoniosa. Como resultado se ha
estimado que no existe ningún conflicto entre la constitución
y el Estatuto.
En varios países, según su ordenamiento interno,
no es facultativo un control por un Tribunal Constitucional previa
a la ratificación, sino que la compatibilidad de las normas
nacionales con el Estatuto se determina dentro del poder ejecutivo
o el legislativo. Tal ha sido el caso en la mayoría de
los Estados que ya han ratificado el Estatuto, entre ellos, Argentina,
España, Finlandia, Italia, Noruega, Suiza y Venezuela.
En otros países, el Tribunal Constitucional determinará
la compatibilidad. Hasta donde sabemos, dos tribunales constitucionales
han terminado su exámen de la compatibilidad – los
de Ecuador y Costa Rica. En ambos casos, han resuelto que el Estatuto
no roza con los lineamientos del derecho de la constitución,
no obstante disposiciones constitucionales sobre extradición,
inmunidades y la cadena perpetua que en su momento han causado
reflexiones en el ámbito nacional.
En este documento se presentan los argumentos utilizados en las
respectivas resoluciones de compatibilidad de las constituciones
nacionales con el Estatuto. Debido a que Costa Rica y Ecuador
tienen dictámenes de los tribunales constitucionales, se
enfoca en los argumentos vertidos allí, pero también
se mencionan argumentos de otras instancias de los Estados en
que la compatibilidad se determinó de otra manera. Se espera
que los argumentos serán de interés en países
que aun no han terminado sus estudios respectivos sobre tema.
Antes de entrar en los argumentos específicos relacionados
con los tres temas, es importante recordar brevemente algunos
de los argumentos generales en que se han basado las determinaciones
de compatibilidad: 1) el reconocimiento de que la Constitución
Nacional y el Estatuto de Roma tienen objetivos comunes (tal como,
la paz, la seguridad, el bienestar del pueblo, la justicia, el
estado de derecho), 2) el reconocimiento que el Estado ya ha adquirido
obligaciones similares en otros instrumentos internacionales tal
como los Convenios de Ginebra, la Convención contra la
Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes,
y la Convención sobre la Prevención y la Sanción
el Genocidio, tratados que, por ejemplo, tampoco, reconocen inmunidades
de ningún tipo y que abren la posibilidad de requerir la
extradición a través del deber de “juzgar o
extraditar” y 3) el reconocimiento de que a través
del principio de complementariedad, el Estado puede evitar que
la CPI tenga jurisdicción sobre un caso y por lo tanto
se puede evitar cualquier conflicto real.
Ahora, se verán los argumentos específicos.
I. Extradición/entrega
Varias constituciones en distintas partes del mundo prohíben
la extradición de nacionales . Por el otro lado, la CPI
no podrá proceder a juzgar en ausencia y por lo tanto,
la Corte debe ganar control fisico del acusado para que el juicio
se pueda llevar a cabo. Para facilitarlo, el Estatuto obliga a
los Estados Partes a que cooperen con la Corte en la detención
y entrega de personas, trátese o no de nacionales del país
involucrado. El tema debatido es si existe una tensión
irresoluble entre estas obligaciones y la prohibición constitucional
de extradición de nacionales.
La tensión aparente disminuye cuando se toma en cuenta
la diferencia entre la entrega y la extradición. El Estatuto
distingue entre los dos, definiendo en el artículo 122
“entrega” como “la entrega de una persona por un
Estado a la Corte” y la “extradición” como
“la entrega de una persona por un Estado a otro Estado.”
Esto no es tan solo una diferencia semántica, sino sustantiva.
Como lo dice el Tribunal Constitucional de Ecuador “Efectivamente
la extradición tiene lugar entre dos Estados, mientras
que [la entrega] es cualitativamente diferente, se trata de la
entrega de una persona acusada de un grave delito contra los derechos
humanos a un organismo judicial de alta jerarquía internacional,
que representa a la comunidad de naciones y que tiene el mandato
de juzgar y sancionar ciñéndose a las reglas de
debido proceso, lo cual constituye una garantía para el
acusado.” El Tribunal continúa “Como se sabe,
una de las razones de la no-extradición de nacionales es
la de proteger a estos bajo el presupuesto de que es mejor para
un nacional ser juzgado en su propio país y no en un Estado
extranjero. En el presente caso, no podría considerarse
a la Corte Penal Internacional como un tribunal extranjero, pues
se trata de una jurisdicción internacional- de carácter
complementario- […] creada en concordancia con el Derecho
Internacional y con la colaboración y consentimiento del
Estado Parte.” Basándose en estas consideraciones,
el Tribunal Constitucional del Ecuador determina que la entrega
de personas no puede ser asimilada a la figura jurídica
de la extradición.
El caso de Costa Rica fue más complicado. El Artículo
32 de la Constitución de CR dice “Ningún costarricense
podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional.”
Así es claro que la distinción entre extradición
y entrega no ayudaba a la situación costarricense. Aunque
este lenguaje es poco común, el razonamiento dado por la
Sala Constitucional costarricense podría ser de interés.
La Sala dice que la literalidad del artículo parece implicar
que “el costarricense disfruta de una protección territorial
absoluta” cualesquiera sea el motivo del pedido de extradición
o entrega. Sin embargo, la Sala continúa su análisis
centrándose en el origen del derecho, determinando que
“el contenido histórico esencial del articulo 32 configura
una verdadera garantía contra la arbitrariedad del poder
público” que pudiera resultar en obligar al costarricense
a abandonar su país por móviles políticos.
La Sala examina si la entrega a un costarricense a la CPI quiebra
la protección del artículo 32 y determina que el
derecho otorgado no es absoluto sino debe que coexistir con otras
garantías a los derechos fundamentales. La Constitución
de Costa Rica no se opone al nuevo orden internacional de protección
de derechos humanos sino que lo propone y por lo tanto, viéndolo
en el contexto de que la Constitución promueve derechos
fundamentales, tal como lo hace el Estatuto de Roma, es legítimo
limitar el derecho conforme a eso.
El caso de Alemania fue distinto. El artículo 16(2) del
la Ley Básica (la constitución) dice “Ningún
alemán será extraditado a un país extranjero.”
Han decidido agregar un inciso al artículo para decir “Se
puede regular una derogación de este artículo a
través de una ley para extraditar a un Estado miembro de
la Unión Europea o a la Corte Penal Internacional.”
La República Checa está en proceso de considerar
una reforma constitucional que también agregue una aclaración
a la prohibición de la extradición de nacionales
con fin de permitir la entrega de un nacional a la CPI.
II. Inmunidades
Muchas constituciones nacionales en todas partes del mundo conceden
distintos grados de inmunidad a algunos oficiales públicos
o dignatarios. Por otro lado, el Artículo 27 del Estatuto
de la CPI establece que el Estatuto “será aplicable
por igual a todos sin distinción alguna basada en el cargo
oficial.” Continúa diciendo que “Las inmunidades
y las normas de procedimientos especiales que conlleve el cargo
oficial de una persona (…) no obstarán para que la
Corte ejerza su competencia sobre ella.”
Así como las inmunidades varían, también
varían las soluciones analíticas, tal como se ha
visto. Se ha sugerido que tales inmunidades sólo deben
aplicarse a actuaciones domésticas, y no a aquéllas
ante la CPI, una corte internacional cuya existencia no estaba
prevista al momento de redactar las disposiciones constitucionales.
Más aún, se ha sugerido también que se debería
tomar en cuenta lo que motivó la creación de tales
inmunidades. Las disposiciones que contemplan la inmunidad, aunque
algunas no son redactadas en manera que lo restringen expresamente,
buscaban proteger al beneficiario de indebida interferencia en
el ejercicio de sus funciones; el garantizar la impunidad frente
al genocidio, los crímenes de lesa humanidad y los crímenes
de guerra no pudo haber sido el motivo original.
Además se señala que en algunos casos, la inmunidad
no se aplica en casos de “flagrante delito” lo que da
peso al argumento de que la inmunidad no tiene como fin la impunidad,
sino abrir un espacio para que el funcionario público cumpla
sus deberes sin interferencia indebida. Difícilmente se
puede ver que los crímenes bajo la jurisdicción
de la Corte quepan dentro de las funciones oficiales de cualquier
autoridad.
Por esto, se ha sugerido que las disposiciones con respecto a
las inmunidades no sean interpretadas de una manera rígida
que otorga inmunidad frente a estos crímenes, puesto que
ésta no podía ser la intención de la constitución
al momento de ser redactada. Este es particularmente el caso cuando
tal interpretación se muestra inconsistente con las obligaciones
internacionales adquiridas por el estado, como ya se mencionó
anteriormente.
Finalmente, en ciertos contextos, los parlamentos u otras entidades
se reservan el derecho de levantar las inmunidades constitucionales.
De esta manera, la inmunidad puede ser levantada en casos concretos
o, como algunos han sugerido, de manera permanente, mediante el
voto parlamentario sobre la ratificación.
En cuanto al caso de Costa Rica, el argumento en que se basó
la Sala fue este último, el poder del parlamento de autorizar
el levantamiento del fuero.
Costa Rica
La Sala reconoció que en el ámbito nacional las
inmunidades otorgadas por la Constitución, si no son levantadas
por el Congreso, constituyen un obstáculo en el ejercicio
normal de la acción penal. Sin embargo, la Sala declara
que esas inmunidades no pueden impedir una investigación
por un tribunal internacional cuando se trate de crímenes
como los que están bajo la jurisdicción de la CPI.
La Corte comenzará la investigación aún antes
de que la Asamblea levante la inmunidad. Luego, cuando la Corte
pide la entrega del acusado, el Congreso levantará la inmunidad,
así invocando lo descrito anteriormente, que el propósito
de la inmunidad no es el de impedir la justicia.
España
Hubo una valiosa discusión en España sobre los posibles
conflictos entre el Estatuto y las inmunidades de parlamentarios
y miembros de Gobierno, resultando finalmente en la opinión
de que no fue necesario ninguna reforma ni declaración
interpretativa. No más señalaré en forma
breve algunos de los argumentos vertidos. (1) En cuanto a la inviolabilidad
de los diputados y senadores por las opiniones manifestadas en
el ejercicio de sus funciones, el Consejo de Estado declaró
que es difícil ver la posibilidad de choque entre tal disposición
y el Estatuto, salvo, quizás en el caso de instigación
directa y pública al genocidio. (2) En cuanto a inmunidades
o prerrogativas de las que disfrutan parlamentarios de no ser
detenidos o procesados ni inculpados sin previa autorización
de la Cámara a la que pertenece, dicen que estas inmunidades
tienen su origen histórico en la doctrina de división
de poderes, con propósito de evitar injerencia indebida
de un poder al otro... lo que no tiene relevancia en el caso de
la CPI. (3) En cuanto a las inmunidades del Presidente y el Gabinete,
se argumentó que los requisitos previos al procedimiento
no prohíben un procedimiento de la CPI y por lo tanto no
existe conflicto.
Finlandia
La Constitución de Finlandia también contiene disposiciones
sobre inmunidades del Presidente, y ciertos miembros del Gobierno
y del parlamento. Sin embargo, la Comisión de Derecho Constitucional
del parlamento concluyó que las disposiciones en el Estatuto
sobre la responsabilidad penal de los mismos no contravienen la
Constitución, dado la gravedad de los crímenes bajo
la jurisdicción de la Corte. Según una ponencia
de un representante de Finlandia el 26 de febrero de 2001, se
basaron en sección 1 de la nueva Constitución que
dice que “Finlandia participará in cooperación
internacional para promoción de paz y derechos humanos.”
III. La cadena perpetua
Un tercer problema surge en relación con la prohibición
constitucional de la cadena perpetua que está presente
en varios países sobre todo en la América Latina,
España y Portugal. Algunas Constituciones prohíben
expresamente la cadena perpetua. Tal es el caso de Brasil, Portugal,
Costa Rica y El Salvador. Algunas constituciones establecen que
las penas no pueden exceder un cierto número de años
(Honduras, Nicaragua), y aun otras, como es el caso de Ecuador,
España y Uruguay, señalan que la finalidad del sistema
penal es la rehabilitación del sentenciado.
Pero por otro lado, el Estatuto (artículo 77) permite que
se imponga la cadena perpetua “cuando lo justifiquen la extrema
gravedad del crimen y las circunstancias personales del condenado.”
Es claro que la cadena perpetua será impuesta por la CPI
en casos excepcionales. Sin embargo, a primera vista, existe por
lo menos un conflicto potencial con algunas constituciones de
la región.
Varios artículos del Estatuto dan luz a posibles avenidas
interpretativas, entre ellos los artículos 78, 80, 103,
104, 105 y 110. En primer lugar, en el momento de imponer una
pena, el artículo 78 del Estatuto junto con la Regla de
Procedimiento 145 elaboran los factores que la Corte debería
tomar en cuenta tal como las circunstancias atenuantes y agravantes.
Luego, el Artículo 110 establece un proceso de revisión
de la pena una vez que la persona ha cumplido 25 años de
prisión para “determinar si ésta puede reducirse.”
Si la Corte decide no reducir la pena, se llevarán a cabo
audiencias adicionales periódicamente en las cuales la
Corte tomará en cuenta evidencia relacionada con la conducta,
rehabilitación y otras circunstancias del condenado según
el mismo artículo y la Regla 223. Ese esquema de revisión
de la pena ha sido la base por la cual Estados tal como España
y Ecuador han determinado que el Estatuto no viole el principio
de rehabilitación de reo.
El Artículo 80 reconoce que la existencia de la cadena
perpetua en el Estatuto no perjudica la legislación de
los Estados que no permiten esta pena. Más relevante aun,
bajo el artículo 103, en ninguna circunstancia se obligará
un Estado a cumplir una cadena perpetua en su territorio. Basándose
en esto, España agregó una cláusula a su
ley de ratificación que declara su disposición de
recibir personas condenadas por la Corte Penal Internacional siempre
y cuando la pena impuesta “no exceda la pena máxima
en la legislación española.”
Como se ha mencionado, el artículo 40 de la Constitución
de Costa Rica prohíbe expresamente la cadena perpetua;
sin embargo, basándose en artículo 80 del Estatuto,
la Sala no encontró incompatibilidad constitucional. La
interpretación que se dio al artículo 80 va más
allá de la interpretación de España o Ecuador.
La Sala declaró que artículo 80 enmienda al esquema
de las penas en el Estatuto con el resultado que la CPI no podrá
imponer una pena en contradicción de la ley de Costa Rica.
Hay que tomar en cuenta que hoy en día cuando el poder
judicial de Costa Rica extradite, siempre impone condiciones:
no pena de muerte y no cadena perpetua. Es probable que la Sala
pretende imponer condiciones a la entrega a la Corte. No es claro
si esa solución sea de todo compatible con otros artículos
del Estatuto, pero señala que las interpretaciones dadas
por los Estados son varias y que cada Estado según su sistema
legal y su jurisprudencia habrá que hacer las determinaciones
que les parecen importantes.
-Conclusión
La CPI igual que muchas sino todas las constituciones del mundo
fortalecerá los principios básicos de los derechos
humanos y el Estado de Derecho. Consecuentemente, no sorprende
que, como se muestra en el debate que tiene lugar en varias partes
del mundo y que este discurso pretende reseñar, las "cuestiones
constitucionales" no llegan a convertirse en “obstáculos
constitucionales.” Muy al contrario, el debate sobre estos
temas a nivel nacional, regional y mundial, lejos de poner obstáculos
en el camino hacia la ratificación, ha servido para profundizar
el conocimiento acerca de la CPI, su naturaleza complementaria,
y la importancia que se establezca esta institución lo
antes posible.
* Brigitte Suhr. Coordinadora del Programa de Ratificación
del Estatuto de Roma de Human Rights Watch. Ponencia dictada en
el Seminario sobre la Corte Penal Internacional. Quito, 12 y 13
de febrero, 2001.
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