Actualidad

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Notas

 

Hoy que en Ecuador se discute la necesidad de una nueva Constitución, es conveniente y necesario preguntarse sobre la vigencia de la Constitución y del Derecho Constitucional. ¿Por qué en el país la Constitución tiene una vigencia tan precaria? A esta simple pregunta corresponden sin duda muchas respuestas complejas. Aquí solo nos aproximamos a una de ellas: el examen de la independencia y poder de la jurisdicción constitucional. El razonamiento de partida es sencillo: para que la Constitución tenga vigencia, es decir para que sea una ley por sobre todas las demás leyes y normas inferiores a la ley, es necesario un juez ante el cual reclamar por su violación, un juez que determine estas violaciones y que tenga poder para sancionarlas.

Por esta razón, la oleada mundial de nuevas democracias y nuevos sistemas constitucionales que inició en los ochenta del siglo XX, y mostró sus mayores intensidades en Asia, Europa Oriental y América Latina, ha incluido el desarrollo de tribunales constitucionales. Estas instituciones son concebidas como un mecanismo básico para garantizar la eficacia de la Constitución. Un Tribunal Constitucional vendría a ser, para usar un símil, lo que es un árbitro para asegurar que se cumpla un reglamento en cualquier juego. Sin árbitro, en cierto sentido, no hay reglamento aunque éste exista, pues no se han dado condiciones suficientes para su eficacia. Sin Tribunal Constitucional – o más ampliamente jurisdicción constitucional, lo cual incluye a todos los jueces – no hay Constitución, la Constitución queda reducida a una declaración o programa político sin medios jurídicos reales para asegurar su eficacia.

Por supuesto, la mera existencia de un Tribunal Constitucional no asegura la eficacia de la Constitución. El Tribunal Constitucional – o quien desempeñe sus funciones – debe ser independiente y tener poder real, debe ser altamente profesional y respetado por la opinión pública y la comunidad jurídica. Sin estas condiciones – igual que con un pésimo árbitro – quedamos en las mismas, en una Constitución precaria.

Todo esto tiene, por supuesto, una importancia vital para la protección de los derechos humanos. Hoy, los Tribunales Constitucionales son fundamentalmente tribunales de derechos humanos, puesto que su labor se orienta a la protección de estos derechos contra las acciones violatorias del Estado, e incluso contra las leyes contrarias a la Constitución. Los tribunales constitucionales por tanto protegen estos derechos por una vía directa y una vía indirecta. La vía directa está integrada por todas las acciones –técnicamente llamadas garantías – que el ciudadano o un colectivo puede utilizar para exigir que se respete un derecho humano. En Ecuador, el amparo, el habeas corpus y habeas data son las garantías fundamentales. La vía indirecta consiste en la llamada acción de inconstitucionalidad, la cual consiste en que cuando una ley u otra norma jurídica viola un derecho humano –lo cual es perfectamente posible– el Tribunal Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de esa ley o norma, dejarla insubsistente, por contrariar los derechos que la Constitución establece.

En Ecuador el Tribunal Constitucional y las garantías constitucionales son aún instituciones lejanas e incluso incomprensibles para la mayoría de ciudadanos. Sin embargo, ello solo confirma la falta de condiciones para la eficacia de la Constitución , y no disminuye ni la necesidad ni la importancia de tales instituciones para la vigencia de los derechos humanos. Bajo este criterio es importante examinar el caso ecuatoriano.

 

La Necesidad de un Tribunal Constitucional Independiente

En Ecuador el problema central del Tribunal Constitucional es su dependencia política. Así como sucede con la Fiscalía , la Contraloría y la Defensoría del Pueblo, los partidos políticos utilizan su poder de designación y remoción de los miembros de este organismo para influir sobre sus procesos decisorios. En Ecuador no se ha concebido la existencia de un órgano de control constitucional realmente independiente de las fuerzas partidarias operantes en el Congreso y en las constituyentes. Por el contrario, tanto partidos políticos como cámaras, sindicatos, indígenas, campesinos y otras organizaciones sociales que participan en la conformación del Tribunal perciben a éste como un espacio de poder que puede y debe ser objeto de negociación y distribución, no como un órgano jurisdiccional que necesita ser independiente de ellos para cumplir adecuadamente su función constitucional y política (2). Esta situación deriva en efectos negativos tanto sobre el Tribunal Constitucional como sobre el Congreso Nacional.

La dependencia del Tribunal respecto del Congreso y de los partidos políticos influye en el tipo de sentencias desarrollada por el Tribunal. La gran mayoría de estos fallos son de inconstitucionalidad simple , esto es: se limitan a declarar si una ley es inconstitucional. Es decir, el Tribunal no utiliza la amplia gama de tipos de sentencias que la doctrina constitucional moderna ha desarrollado, y que le permiten por ejemplo precisar que interpretación de una ley es constitucional y cual inconstitucional (sentencias interpretativas), realizando así tareas cuasilegislativas. Aunque esta limitación se debe también a razones de cultura jurídica, es claro que los fallos de inconstitucionalidad simple permiten al Tribunal evitar sistemáticamente conflictos con el Congreso, pues así puede eludir situaciones en que se le acuse de realizar tareas legislativas. Esta es una estrategia que provee alguna seguridad política pero que empobrece significativamente la calidad de la jurisprudencia y del control constitucional los cuales requieren ineludiblemente diversidad en los tipos de sentencias.

Esta dependencia afecta también la actividad legislativa en el sentido de que impide que el Tribunal actúe efectivamente como juez del legislador . Ante la falta de un efectivo control constitucional formal , el proceso legislativo viola frecuentemente los procedimientos constitucionales de formación de la ley. Esto, a su vez, propicia recurrentes pugnas entre el Ejecutivo y el Congreso, constante reacomodo de mayorías parlamentarias y nuevos ciclos de inestabilidad política que minan aún más el carácter jurídico de la Constitución.

Igualmente grave resulta que el Congreso expida leyes materialmente contrarias a la Constitución . Es decir leyes que violan derechos o principios constitucionales. La Constitución provee a los legisladores un marco dentro del cual pueden y deben realizar su tarea legislativa. Cuando los legisladores expiden leyes fuera de este marco las leyes dejan de ser mecanismos de realización de derechos fundamentales y se convierten en formas institucionalizadas de violación – a veces masiva – de derechos.

Desde el punto de vista político, la jurisdicción constitucional debería operar como árbitro en varios tipos de conflictos entre el Congreso y el Ejecutivo (3). La politización partidaria del Tribunal, empero, lo deslegitima en ese rol, impidiéndole mediar adecuadamente en el conflicto, y muchas veces intensificándolo. Así, se propicia la actuación autoritaria sea del ejecutivo o del Congreso. En los casos de crisis políticas profundas el Tribunal es reemplazado en su rol arbitral por las Fuerzas Armadas, como ha sucedido en varias destituciones presidenciales. Adicionalmente, al actuar el Tribunal con frecuencia como un mero mecanismo de racionalización jurídica de decisiones político-partidarias refuerza el interés de los partidos por captar cuotas de poder en su integración (4), recreando el mismo las condiciones de su politización partidaria.

La dependencia del Tribunal respecto al Congreso, hace que el órgano de control constitucional se vea sistemáticamente afectado por la inestabilidad del legislativo. De esta forma, la volatilidad de las mayorías parlamentarias, tan propia del Ecuador, es una fuente constante de presiones políticas sobre el Tribunal. Estas presiones incluyen la posibilidad de juicio político o de remoción por otras vías de los miembros del Tribunal, la virtual revocatoria de las decisiones formalmente finales del Tribunal por la vía de leyes interpretativas promulgadas por el Congreso, y la negación de reelección de los vocales por parte de sus partidos, para citar algunas.

 

El Tribunal y los Derechos

Un grave efecto político y jurídico de la debilidad del Tribunal Constitucional es la precariedad en la protección de los derechos fundamentales. Una baja incidencia de las decisiones de la jurisdicción constitucional sobre el conjunto del sistema jurídico determina una débil protección de derechos (5). Sin control constitucional adecuado, la misma ley así como otras normas jurídicas y la gestión pública se convierten, paradójicamente, en medio de violación antes que de realización de derechos fundamentales, generando una erosión estructural del Estado de Derecho.

Entre las tareas específicas claves de un Tribunal está la definición, junto con el legislador, del contenido de los derechos. Esta labor el Tribunal debe realizarla mediante su jurisprudencia. En efecto, los derechos humanos en la Constitución están formulados en forma de principios, esto es como normas muy generales que establecen marcos u orientaciones básicas. Por ejemplo, ¿qué implican derechos como el derecho a la información, a la intimidad, a la igualdad, o a la salud? Es al conocer casos concretos donde se violan estos derechos que el Tribunal va definiendo el contenido de los mismos, conforme a la propia Constitución. Esta labor de definición o “concreción” de derechos permite entonces ir determinando progresivamente en que consiste efectivamente un derecho, y permite su mejor protección en casos similares.

Así mismo, los derechos establecidos en una Constitución pueden entrar en colisión. Por ejemplo, cuando se difunde información sobre un personaje público, el derecho a la información puede entrar en conflicto con el derecho a la intimidad. Cuando se impide ciertas prácticas médicas, como los padres que impiden una transfusión de sangre a un hijo en grave riesgo, por razones religiosas, la libertad religiosa puede entrar en tensión con el derecho a la salud e incluso a la vida. Estas situaciones el Tribunal constitucional las resuelve pesando o ponderando los derechos en juego en cada caso, y su jurisprudencia provee información sobre como estas valoraciones pueden jugar hacia futuro. Así, por ejemplo, estableciendo límites relativos o condiciones para la libertad de información o la libertad religiosa.

En la jurisprudencia constitucional ecuatoriana tanto la concreción como la ponderación de derechos son casi inexistentes. Esto implica que la Constitución , sea cual sea ésta, no está siendo adecuadamente interpretada y desarrollada por los jueces constitucionales.

 

Las Reformas Necesarias en la próxima Constituyente.

Pese a las limitaciones señaladas, la reforma constitucional de 1996 ratificada por la Constituyente de 1998 expresa un proceso lento pero positivo de fortalecimiento de la dimensión jurídica del Tribunal Constitucional. Este proceso, iniciado en 1945 con el Tribunal de Garantías Constitucionales (TGC) ha incluido una serie de innovaciones positivas, tales como ampliación de las facultades del Tribunal y de los períodos de sus vocales, integración del organismo con profesionales del Derecho, ausencia en la práctica por parte del Congreso de acciones revocatorias de las decisiones del Tribunal desde 1996, y una actividad relativamente progresiva si bien aun insuficiente en la protección de derechos.

Frente a estos avances persisten las deficiencias estructurales antes señaladas. La remoción inconstitucional del Tribunal por parte del Congreso en Noviembre del 2004, la forma como se ha designado a los siguientes tribunales y la suspensión de la justicia constitucional por varios meses durante el 2005 son una clara demostración de la persistencia de estas deficiencias Por tanto, el Tribunal Constitucional ecuatoriano se halla actualmente en una fase crucial de desafíos respecto a su institucionalización, entre las cuales la principal, por ahora, es la de su independencia.

Para lograr este objetivo son necesarios varios cambios de orden político e institucional. A continuación simplemente se enuncian, con una breve explicación, los criterios y cambios que consideramos más urgentes:

1) Conservar el Tribunal: Actualmente hay propuestas de una reforma constitucional para reemplazar al Tribunal Constitucional por una sala especializada de la Corte Suprema. Ya en el pasado, por varias ocasiones, la Corte reemplazó parcial o totalmente al Tribunal o coexistió con él, y los resultados fueron negativos. Es mejor dar continuidad, perfeccionar y consolidar a lo que hoy tenemos, antes que volver a comenzar de cero y reiterar la discontinuidad en el desarrollo de nuestras instituciones. En el actual Tribunal hay, pese a sus deficiencias, conocimientos y experiencia acumulada, así como algunos asesores, y empleados que pueden contribuir positivamente a un Tribunal renovado. Por supuesto esta relativa – y selectiva - continuidad no puede darse a costa de los profundos cambios que la institución requiere.

2) Nueva forma de designación de los jueces constitucionales: El actual sistema en que el Congreso elige a los miembros del Tribunal en base a ternas enviadas por sindicatos, cámaras empresariales, organizaciones de indígenas y campesinos, etc, es totalmente inadecuado para la elección de jueces constitucionales, pues éstos por su propia condición de jueces y necesidad de independencia nunca pueden ser “representantes” de éstos u otros sectores.

Una alternativa a la actual forma de designación es la de que cada función del Estado designe directamente un tercio de los miembros del Tribunal Constitucional, pues es necesario disminuir el actual predominio del Congreso en tal designación.

Así por ejemplo, en Colombia, el Senado designa a los miembros de la Corte Constitucional de ternas enviadas por el Presidente de la República , la Corte Suprema y el Consejo de Estado, de esta forma se busca lograr cierto equilibrio de poder entre las tres clásicas funciones del Estado, aunque dándole alguna preeminencia a la Función Judicial que nombra a dos tercios de la Corte.

Una limitación grave en Ecuador a esta forma de designación radica en que las funciones del Estado, y especialmente el Congreso, no han asumido con responsabilidad política estas designaciones, nombrando en muchos casos no a quienes reúnan el perfil adecuado para juez constitucional, sino a quienes puedan ser más fácilmente influidos en sus decisiones por los partidos que los auspician. Sin esta responsabilidad política ningún sistema sea este de ternas, concurso de méritos o cualquier otro, puede seleccionar a los más adecuados.

Por tanto, en el caso ecuatoriano sería conveniente que las organizaciones de la sociedad civil y la opinión pública en general participen activamente en la fase de impugnación de candidaturas, a efectos de que estos jueces se seleccionen en base a méritos profesionales y académicos, y se impida el acceso de quienes no reúnen el perfil y los requisitos para estas funciones.

3) No Reelección: Para mejorar la independencia de los vocales del Tribunal es necesario suprimir la posibilidad de que sean reelegidos. La reelección es una fuente de dependencia respecto a quienes pueden reelegir, en el actual sistema ese inadecuado poder lo tiene el Congreso Nacional. Esta preeminencia del Congreso no tiene sentido puesto que el Tribunal Constitucional tiene entre sus principales funciones la de controlar la labor del Congreso, evitando que mediante el contenido o la forma de las leyes que éste expide se violen derechos fundamentales y, en general, la Constitución. Empero , si el Tribunal depende del Congreso mal puede controlarlo.

4) Ampliación de período: El actual período de cuatro años, que tienen los miembros del Tribunal en sus funciones, es demasiado corto – el más corto junto con Honduras en América Latina -. Es necesario un período de al menos seis años que permita mayor estabilidad y continuidad para el desarrollo de la jurisprudencia constitucional, y que además no coincida con los períodos legislativo y presidencial.

 

 

 

 

 

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Notas

 

1. Parte de este texto se basa en el informe para el proyecto “Control Constitucional en el Ecuador y en Colombia”, financiado por el Fondo de Investigaciones de la Universidad Andina Simón Bolívar Sede Ecuador, Quito, 2007.
2. Así por ejemplo una propuesta de reforma constitucional de los movimientos sociales planteaba crear una Corte Constitucional para conocer solo sobre inconstitucionalidad, y un Tribunal de Garantías Constitucionales para proteger derechos humanos. En este último caso el proyecto ampliaba la representación en el Tribunal de organismos de derechos humanos, de defensa de los niños, mujeres, organizaciones del medio ambiente, entre otras. Ver Foro Democrático, El Pueblo decide su destino: propuesta de reformas constitucionales, Quito, CDS, 1994.
3. En los estados federales la mediación se extiende a los conflictos entre estados y de éstos con el gobierno federal.
4. Es frecuente que la prensa en Ecuador calcule o prediga los fallos de alta relevancia política del TC, considerando el número de “votos” de cada partido en el Tribunal.
5. Desplegar la evidencia de esta aseveración requeriría un artículo aparte. Remitimos al lector a la siguiente obra de próxima publicación: Claudia Escobar , Estudio Comparativo del Proceso de Judicialización Constitucional en Colombia y en el Ecuador, Tesis de la maestría internacional en Derecho, Universidad Andina, Quito, 2006.